一直以來(lái)土地開(kāi)發(fā)問(wèn)題讓文旅行業(yè)很多同仁頭疼，應(yīng)此需求，這次就“如何在一般農(nóng)田上建設(shè)游樂(lè)設(shè)施或相應(yīng)的旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)?是否有相應(yīng)的政策支持嗎?”這個(gè)話題展開(kāi)討論。本次問(wèn)題主要涉及兩個(gè)核心點(diǎn)，一是企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式對(duì)旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的影響;另一個(gè)是相關(guān)政府政策是否支持。

傳統(tǒng)旅游用地包括農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地、四荒地等，國(guó)家對(duì)于旅游建設(shè)用地管理嚴(yán)格，規(guī)定不得占用基本農(nóng)田、不得超越土地利用規(guī)劃、更嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍，因此旅游開(kāi)發(fā)必須符合當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類(lèi)莊園以及各類(lèi)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理，而非按農(nóng)用地管理。

設(shè)施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)。正規(guī)的樂(lè)園產(chǎn)品(非市民農(nóng)莊類(lèi)項(xiàng)目)，因其自身的設(shè)備甚至土地等未來(lái)會(huì)成為企業(yè)融資工具，所以必然要完成土地變性的內(nèi)容，建設(shè)用地進(jìn)行管理也必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，這就涉及到政府支持，政策依靠，需要由政府進(jìn)行主導(dǎo)，由一般農(nóng)田，調(diào)整為娛康體用地。

然而土地變性是大手術(shù)，地方?jīng)]有審批權(quán)，最低是在省國(guó)土廳，而國(guó)土廳通常不會(huì)因?yàn)閭€(gè)別小項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)規(guī)，所以效率一般很難把控。這在無(wú)形中既增加了旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)成本，而且也使得旅游開(kāi)發(fā)變得更為復(fù)雜，甚至?xí)共糠猪?xiàng)目夭折。
 

一、企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式?jīng)Q定旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)策略及土地利用方式

文旅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)策略多由企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式?jīng)Q定，輕資產(chǎn)，輕投入，高回報(bào)的模式大多數(shù)是針對(duì)上市公司;就項(xiàng)目定位來(lái)說(shuō)，如果在一般農(nóng)田上做主題樂(lè)園很難，而體驗(yàn)性項(xiàng)目，非動(dòng)力項(xiàng)目，都只是配套項(xiàng)目，就相對(duì)簡(jiǎn)單，其核心目標(biāo)是讓政府掏錢(qián)，也就是做“PPP”。

確定模式之后怎樣圈地建設(shè)呢?一般農(nóng)田和基本農(nóng)田區(qū)別在哪?從總體規(guī)劃調(diào)整，到土地指標(biāo)落實(shí)，實(shí)際上是很遠(yuǎn)的一條路。

大體是收購(gòu)現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)行土地復(fù)耕，土地評(píng)估，滿足標(biāo)準(zhǔn)后，將此地指標(biāo)放入自己的規(guī)劃地塊。這個(gè)內(nèi)容，一定要和自己企業(yè)的金融、開(kāi)發(fā)節(jié)奏拼接好。在建設(shè)用地方面，一般農(nóng)田相對(duì)寬松，是有可能用來(lái)建設(shè)的;但基本農(nóng)田不可能變，那是咱們所有人的飯碗。從目前經(jīng)驗(yàn)看，除卻國(guó)開(kāi)的項(xiàng)目，動(dòng)了基本農(nóng)田的其他項(xiàng)目，大部分相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都已然落馬。

在完成企業(yè)盈利和贏得資本市場(chǎng)的信任方面，主題樂(lè)園是個(gè)熱命題。但是主題樂(lè)園并不盈利，其盈利目的是帶動(dòng)周邊土地溢價(jià)。如果是像華強(qiáng)集團(tuán)的方特游樂(lè)園，并不是通過(guò)周邊土地溢價(jià)來(lái)盈利的，方特本身就是游樂(lè)設(shè)施的廠商，通過(guò)游樂(lè)園這個(gè)項(xiàng)目，不僅賣(mài)了設(shè)備，還賺了游樂(lè)園的錢(qián)，等于提高了產(chǎn)品附加值。一個(gè)真正可以運(yùn)營(yíng)起來(lái)的主題娛樂(lè)項(xiàng)目，酒店，商業(yè)、樂(lè)園、演藝四大板塊，再用文化、IP進(jìn)行包裝，是非常難運(yùn)作的。主題樂(lè)園的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、ip都是巨資投入。

二、國(guó)家政策影響旅游項(xiàng)目用地方式

一般情況下，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、投資建設(shè)等方法也可獲得相應(yīng)的建設(shè)用地。

增減掛鉤，在國(guó)土部要求下旅游項(xiàng)目建設(shè)確有必要占用耕地時(shí)先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收合格后，再用作建設(shè)用地。增減掛鉤政策，最開(kāi)始是用于新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，并且這類(lèi)政策有很強(qiáng)的時(shí)效性!現(xiàn)在國(guó)內(nèi)很多省份，都一直在提，雖說(shuō)各地政策不盡相同，但是都在不斷完善。當(dāng)然還有許多具體政策要進(jìn)一步研究，比如墾地與生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題、操作中的管理監(jiān)督問(wèn)題等。

以四川省為例，2011年出臺(tái)的文件——《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》中第十四條“掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與管理”中提到“掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照‘總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、 到期歸還’的原則進(jìn)行管理，專(zhuān)項(xiàng)用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊的 面積規(guī)?？刂?，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)用拆舊地塊復(fù)墾出來(lái)的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數(shù)不得少于下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。其他地類(lèi)整理復(fù)墾的耕地不能用于核定歸還指標(biāo)。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)經(jīng)國(guó)土資源部下達(dá)后， 由省國(guó)土資源廳按 項(xiàng)目區(qū)分解下達(dá)到各試點(diǎn)市、縣。項(xiàng)目區(qū)終驗(yàn)合格后， 由省國(guó)土資源廳出具驗(yàn)收意見(jiàn)函。”

還有個(gè)辦法是做投資建設(shè)，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]93號(hào))提出，對(duì)社會(huì)資本投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開(kāi)展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

有些人在旅游開(kāi)發(fā)中，還可能會(huì)使用以下方式來(lái)規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制：用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設(shè);修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng)等，但是這些方式為規(guī)避政策的監(jiān)管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無(wú)法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。還請(qǐng)大家注意!最合法安全的方法就是通過(guò)立項(xiàng)審批，申請(qǐng)建設(shè)用地，這當(dāng)然也是最困難的方法，拿地費(fèi)用也相對(duì)很高。
 

三、旅游開(kāi)發(fā)獲取土地指標(biāo)的新方式

除此之外，旅游用地還有一些新方式，比如：

1、采用土地銀行的方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標(biāo)的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對(duì)于農(nóng)戶獲取啟動(dòng)資金自營(yíng)個(gè)體旅游項(xiàng)目和專(zhuān)業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開(kāi)發(fā)大型旅游項(xiàng)目而言都具有現(xiàn)實(shí)意義。

2、建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進(jìn)行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營(yíng)、高效經(jīng)營(yíng)、形成規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3、使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地

對(duì)這些農(nóng)村集體土地進(jìn)行指標(biāo)整理和農(nóng)林復(fù)墾，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)需求合理配置建設(shè)用地指標(biāo)，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。

4.土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等

對(duì)經(jīng)濟(jì)效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營(yíng)等方式，統(tǒng)籌盤(pán)活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問(wèn)題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價(jià)值，集約化發(fā)展，便于個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。

文旅行業(yè)是國(guó)家啟動(dòng)內(nèi)需的關(guān)鍵一步，進(jìn)而引入社會(huì)資本解決農(nóng)村類(lèi)城市化，在循序漸進(jìn)的過(guò)程中，各方觀點(diǎn)百家爭(zhēng)鳴，相關(guān)政策也在不斷優(yōu)化，只要套路深，鐵杵磨成針，相信文化旅游地產(chǎn)的明天是非常美好的。