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北京山合水易機構(gòu) 董事長兼總裁
北京山合水易規(guī)劃設(shè)計院 院長
高端休閑度假產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家
《中國旅游報》、《農(nóng)民日報》專欄作家
2017年中央一號文件指出:支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益,集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體,通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。田園綜合體“突然”寫入中央一號文件,而且筆墨不輕,說明它不僅有存在的必然性,而且其發(fā)展帶有方向性,不少做農(nóng)業(yè)的朋友都敏感地嗅到了這一點。打造田園綜合體,是一個非常大的范疇,今天我們就先從田園綜合體的拿地說起。
一、哪些地可作為休閑農(nóng)業(yè)用地?
1、農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地
在休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)中常常存在一些村落,開發(fā)者的慣性思維常常是將這些破舊的房子拆掉重建,而不是根據(jù)現(xiàn)有的基礎(chǔ)進行改造和裝修。殊不知這不僅破壞了鄉(xiāng)村田野的原始風味,而且也在無形中增加了開發(fā)者進行酒店住宿土地審批的難度和建設(shè)成本。
農(nóng)業(yè)部等部門《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂,閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè),因此在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)中要充分利用農(nóng)民自有住宅、閑置宅基地。
2、農(nóng)村集體建設(shè)用地
農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資,進行各項非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地,主要包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地、公共設(shè)施用地和農(nóng)村居民住宅用地。
3、四荒地
四荒地主要包括依法歸我國農(nóng)民集體使用的“四荒地”、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”。具體指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地,屬于現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。
“四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。
2016年中央一號文件以及《農(nóng)業(yè)部等11部門關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),其建設(shè)用地指標給予傾斜。
4、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤
指休閑農(nóng)業(yè)項目建設(shè)確有必要占用耕地時先行在異地墾地,數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后,再用作建設(shè)用地。轉(zhuǎn)換方式,具體政策通過制定相應的法規(guī)來規(guī)范。
如:在數(shù)量上,異地墾地與當?shù)卣嫉孛娣e之比,可根據(jù)不同情況,分別為3倍、4倍、5倍。在質(zhì)量上,保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量。
異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣,經(jīng)國家相關(guān)主管部門批準也可跨省區(qū)實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減,又保證必要的建設(shè)用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究,比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。
5、其他方式
《國務院辦公廳關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕93號)提出,對社會資本投資建設(shè)連片面積達到一定規(guī)模的高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等,允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅持節(jié)約集約用地的前提下,利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營活動。
二、休閑農(nóng)業(yè)用地有哪些限制
1、不得占用基地農(nóng)田
基本農(nóng)田俗稱“吃飯?zhí)?rdquo;“保命田”,其重要程度不言而喻。對于基本農(nóng)田有“五不準”:
(1)不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng);
(2)不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名,在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動;
(3)不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè);
(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃,將基本農(nóng)田納入退耕范圍;
(5)不準非農(nóng)建設(shè)項目占用基本農(nóng)田(法律規(guī)定的國家重點建設(shè)項目除外)。
因此,在進行休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)中必須弄清楚其是否占有基本農(nóng)田。
2、不得超越土地利用規(guī)劃
各地區(qū)國土資源部門都會制定土地利用總體規(guī)劃,規(guī)劃會規(guī)定土地用途,明確土地使用條件,土地所有者和使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地;此外還會確定土地利用年度計劃,對年度內(nèi)新增建設(shè)用地量,土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。
休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途,符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設(shè)使用指標,以滿足休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)對建設(shè)用地的要求。
3、嚴禁隨意擴大設(shè)施農(nóng)用地范圍
以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光等用地須按建設(shè)用地進行管理。以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂,以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地,必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進行管理,而非按農(nóng)用地管理。
進行建設(shè)用地管理就必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的,非農(nóng)建設(shè)單位還應依法履行耕地占補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設(shè)成本,而且也使得農(nóng)業(yè)休閑開發(fā)變得更為復雜,甚至會使部分休閑農(nóng)業(yè)夭折。
三、如何規(guī)避這些限制
有些人在休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)中,可能會使用以下6種方式來規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制:
1.用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進行餐飲住宿的建設(shè);
2.以建設(shè)臨時生產(chǎn)用房名義進行修建;
3.修建水泥柱,將建筑物騰空,以滿足不破壞耕作層的要求;
4.修建木屋或鋼架房,即使查處也能低成本拆除;
5.以建設(shè)溫室大棚的方式建餐廳;
6.用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。
但是,以上方式為規(guī)避政策的監(jiān)管,打了“擦邊球”,碰觸了土地使用政策的紅線,從根上將不僅無法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制,還隱藏著很大不確定性和風險。
最合法安全的方法就是通過立項審批,申請建設(shè)用地,這當然也是最困難的方法,拿地費用也相對很高。
四、可能會步入哪些誤區(qū)
1、無址可選也要選
有時候,土地并不像普通商品,有充分的選擇空間。在選址的過程中,土地往往獨此一家,讓你別無其他選擇。例如,家鄉(xiāng)有限的土地資源,而作為開發(fā)者,又急切地想去做,以至于無址可選的時候也要去選??上攵?,這種選址方式肯定最終效果不理想。
2、有地就先拿下再說
休閑農(nóng)業(yè)作為一個舶來詞,許多人對此并沒有深刻的見解。許多人拿地心切,在沒有做好充分的休閑農(nóng)業(yè)規(guī)劃前,就匆匆決定,先拿下再說,到手之后再去為它量身定做合適的衣服。至于效果如何,恐怕只能聽天由命了,做好了是一塊肥肉,做不好只會成為燙手的山芋。
3、跟著感覺走
做休閑農(nóng)業(yè)項目不能跟著感覺走,而是要有一雙犀利的慧眼,慧眼是要對所選之地的價值有準確的認識,了解土地如何開發(fā)與利用,還要對未來的發(fā)展有遠見,尤其是目標客戶及將來市場情況的判斷,還要有項目與市場的對接手段。
唯有具備這些,才不至于陷入誤區(qū)。如果僅僅憑借以往經(jīng)驗,跟著感覺走,恐怕將成為后來人的反面教材。
五、其他拿地方法
1、采用土地銀行的方式
在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū),可采用“土地銀行”的方式,實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)?;@取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。
2、建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社
有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社,農(nóng)戶以承包的土地入股,進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)?;?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這種方式,管理制度嚴格,管理方法科學,對加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力,保障發(fā)展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。
3、使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地
城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,令大量農(nóng)民進城買房,農(nóng)村房屋閑置,田地疏于管理。實際上,在新農(nóng)村集中居住后,閑置下來的村莊農(nóng)舍、廢棄林園等恰好是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展空間。
對這些農(nóng)村集體土地進行指標整理和農(nóng)林復墾,并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設(shè)用地指標,有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。
4、土地置換、租賃、入股聯(lián)營等
對經(jīng)濟效益不理想的集體用地,可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式,統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發(fā)過程中,需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值,集約化發(fā)展,便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。