國內的特色小鎮(zhèn)緣起于浙江，浙江把建設特色小鎮(zhèn)作為推進供給側結構性改革的新路徑，為新型城鎮(zhèn)化提供來新樣板，樹立了新標桿。在三部委聯(lián)合發(fā)布的《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》中，提出到2020年培育1000個特色小鎮(zhèn)，引領帶動全國小城鎮(zhèn)建設。然而，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經濟學家李鐵指出，在發(fā)展特色小鎮(zhèn)的同時要注意“特色”要因地制宜，不同的地方有不同的經驗，也不能全面照搬照抄。同樣，作為浙江省走出來的高級領導干部，仇保興也曾表示“我現(xiàn)在最怕的是，特色小鎮(zhèn)有中央領導的批示，浙江有經驗，不管什么都是特色小鎮(zhèn)，泥沙俱下，結果把名聲毀了。”

不同于浙江“非鎮(zhèn)非區(qū)”小鎮(zhèn)模式，作為超大城市的上海和北京，根據(jù)自身特點探索出“建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)+若干特色功能組團”的“1+N”特色小城鎮(zhèn)模式，值得研究借鑒。

一、呈現(xiàn)“五大特征”

由于上海、北京的特色小城鎮(zhèn)具有區(qū)位價值明顯(受中心城市輻射)、土地資源稀缺、人口相對密集、資金比較充裕、高端農產品和旅游需求旺盛等特殊背景，其建設過程除了遵循一般特色小城鎮(zhèn)建設所關注的立足資源稟賦優(yōu)勢、突出產業(yè)升級、注重文脈傳承、強化城鄉(xiāng)聯(lián)動等原則外，還具有以下幾方面比較鮮明的側重點。

(一)圍繞區(qū)位特點做特色，承接中心城市功能疏解。此次調研的特色小城鎮(zhèn)均為超大城市郊區(qū)鎮(zhèn)，距離中心城區(qū)30~70公里，其發(fā)展定位與所在城市的整體功能定位息息相關。上海、北京認為，超大城市郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設不能獨立成篇、不可單打獨斗，必須納入到城市發(fā)展體系中，在承接好城市功能轉移的同時，還要做好與中心城區(qū)、新城及周邊城鎮(zhèn)發(fā)展的合理分工。比如，金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)圍繞上海建設全球科技創(chuàng)新中心的城市定位和鄰近“滬浙G60科創(chuàng)走廊”的區(qū)位優(yōu)勢，建成漕河涇開發(fā)區(qū)楓涇先進制造業(yè)基地，努力搭建科創(chuàng)、文創(chuàng)、農創(chuàng)、眾創(chuàng)新平臺;房山區(qū)長溝鎮(zhèn)圍繞北京建設全球科技創(chuàng)新中心的城市定位和中心城區(qū)非首都功能疏解的時代背景，利用本地生態(tài)優(yōu)勢，引進國開、光大、中信等基金及相關機構253家，管理資金規(guī)模超過5000億元，打造“北京基金小鎮(zhèn)”。

(二)圍繞盤活存量做特色，提高空間利用效益。面對建設用地利用低效、國土開發(fā)強度過大的問題，上海提出建設用地減量化的約束性目標。在這種約束下，特色小城鎮(zhèn)建設不可能大拆大建、重新“鋪攤子”、規(guī)劃3平方公里區(qū)域從零打造，只能以建制鎮(zhèn)的大盤子為基礎，走空間更新、存量盤活的路子。比如，松江區(qū)車墩鎮(zhèn)滿打滿算只有拆舊換來的400畝建設用地指標可用，計劃通過回購與租賃，改造改建現(xiàn)有工業(yè)廠房。青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)擬將現(xiàn)狀159畝市屬企業(yè)和85畝區(qū)屬企業(yè)的現(xiàn)狀工業(yè)用地功能更新為文化創(chuàng)意產業(yè)園和基金產業(yè)園，將590畝現(xiàn)狀“城中村”改造為文創(chuàng)民宿。金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)提出以古鎮(zhèn)更新、產業(yè)更新、社區(qū)更新和鄉(xiāng)村更新等為主要內容，按照先易后難的原則依次推進特色小城鎮(zhèn)建設。

(三)圍繞完善配套做特色，健全城鎮(zhèn)服務功能。在很多內陸地區(qū)特色小城鎮(zhèn)還在思考人口導入良策時，上海、北京的小城鎮(zhèn)更關注如何通過改善基礎設施和公共服務來降低小城鎮(zhèn)系統(tǒng)風險、提升居民獲得感、更好承接中心城區(qū)人口外溢。在產業(yè)方面，相較3平方公里的浙江版特色小鎮(zhèn)，50~100平方公里建制鎮(zhèn)形態(tài)的特色小城鎮(zhèn)建設要規(guī)避因單個產業(yè)生命周期或行業(yè)波動帶來的系統(tǒng)性風險。在基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境方面，要補齊發(fā)展短板，實現(xiàn)宜居宜業(yè)宜游協(xié)同發(fā)展、生產生活生態(tài)全面改善。比如，青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)作為國家歷史文化名鎮(zhèn)，積極強化古鎮(zhèn)旅游基礎設施建設，推動商、旅、文互動融合發(fā)展。金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)推動上海中醫(yī)藥大學附屬龍華醫(yī)院金山分院、上海國際應用科技大學建設。房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托高教園區(qū)和制造業(yè)基地，打造萬畝濱水公園和小清河風光帶，成為北京名副其實的“衛(wèi)星城”。

(四)圍繞專業(yè)運營做特色，注重政企發(fā)展合作。與其他地區(qū)特色小城鎮(zhèn)情況不同，上海、北京的建制鎮(zhèn)稅收基本在幾十個億以上，并不缺乏資金;鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長有新理念新思想，并不缺乏“點子”。但考慮到建制鎮(zhèn)迫切需要能把產業(yè)升級、空間更新與投融資深度融合的規(guī)劃團隊以及政府在打造特色、招商和管理運營上缺乏專業(yè)經驗，都選擇與專業(yè)企業(yè)開展有保留的深入合作。比如，松江區(qū)車墩鎮(zhèn)進一步深化與上海電影集團合作，金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)與上海建工集團簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，房山區(qū)長溝鎮(zhèn)與北京文投集團共同打造北京基金小鎮(zhèn)。在合作模式上，政府既扎實做好空間管制、公共服務和政策環(huán)境供給，“不缺位”;又不干預合作企業(yè)內部經營管理，做到收益共享、風險共擔，“不越位”。

(五)圍繞高端農業(yè)做特色，推進城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展。郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的操作樞紐和重要載體。大都市郊區(qū)特色小城鎮(zhèn)既有非常廣闊的高品質農產品消費市場和鄉(xiāng)村旅游市場，又蘊藏著豐富的科技創(chuàng)新資源，更有條件走出一條以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的好路子。金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)一方面積極對接農科院等農業(yè)科技供給資源和農戶、農業(yè)企業(yè)等農業(yè)科技需求資源，依托上海農村產權交易所平臺，打造“長三角農創(chuàng)路演中心”，取得一定進展;又選擇性借鑒“市民農莊”和藍城“農業(yè)小鎮(zhèn)”模式，推動規(guī)模農業(yè)發(fā)展和“眾創(chuàng)入鄉(xiāng)”，打造“田園綜合體”。房山區(qū)琉璃河鎮(zhèn)與中糧集團合作打造“北京農業(yè)生態(tài)谷”，建設高附加值農產品種植加工基地、農業(yè)科技研發(fā)基地，探索以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方式解決“三農”問題。

二、上海、北京特色小城鎮(zhèn)建設注重“三個防范”

為更好發(fā)揮政府引導作用和市場主導作用，上海、北京因地制宜、重點培育、精準施策，避免特色小城鎮(zhèn)建設“穿新鞋走老路”。

(一)因地制宜，防范“東施效顰、水土不服”。上海、北京建設特色小城鎮(zhèn)，擁有與浙江等地區(qū)不同的發(fā)展環(huán)境。主要是上海、北京人口規(guī)模均超過2000萬人且還在不斷增長，中心城區(qū)人口密度非常高，面臨人口疏解壓力;均是行政級別很高的國際化大都市，人口、資本、產業(yè)等各類資源要素高度集聚，土地成本非常高;塊狀經濟特征不明顯，歷史上沒有形成以某個主導產業(yè)為核心的專業(yè)鎮(zhèn)?；诖耍虾Ｊ胁⑽凑瞻嵴粘憬姹咎厣℃?zhèn)模式，注重以建制鎮(zhèn)為載體和單元發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。比如松江區(qū)車墩鎮(zhèn)規(guī)劃形成“南部新城影視產業(yè)核心區(qū)+多個產業(yè)支撐點”的“1+N”布局，青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)規(guī)劃形成“古鎮(zhèn)文創(chuàng)產業(yè)集聚區(qū)+老廠區(qū)和城中村轉型區(qū)+外圍拓展區(qū)”的“1+N”布局。

(二)不定數(shù)量，防范“一哄而上、層層加碼”。2016年以來，有的部門和部分省(區(qū)、市)相繼提出建設特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的數(shù)量目標，如住房城鄉(xiāng)建設部提出3年在全國打造1000個特色小城鎮(zhèn)、很多省提出3—5年建設100個特色小鎮(zhèn)等，引發(fā)社會關注和媒體炒作。北京、上海認為，特色小城鎮(zhèn)建設既要乘勢而上、順勢而為，更要遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律、耐心堅守。為防止特色小城鎮(zhèn)建設演變?yōu)檫`背規(guī)律的“造城運動”和“政績工程”，上海、北京既不預設特色小城鎮(zhèn)建設的數(shù)量目標，也不分解建設任務，而是注重研究特色小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，通過印發(fā)實施《北京市發(fā)展改革委關于進一步促進和規(guī)范功能型特色小城鎮(zhèn)發(fā)展有關問題的通知》等政策性文件，強化規(guī)范和引導。

(三)一鎮(zhèn)一策，防范“削足適履、吃大鍋飯”。不同于浙江在省級層面設定統(tǒng)一要求，上海、北京未在市級層面出臺面向全域的土地和財稅等激勵政策，避免“一刀切”造成政策供給與實際需求不匹配。上海市強調政策雙向反饋，既要求區(qū)級層面立足實際，出臺相關政策，引導有條件有基礎的建制鎮(zhèn)開展特色小城鎮(zhèn)建設，如嘉定區(qū)和金山區(qū)分別出臺了指導意見;又采用自下而上的方式，要求建制鎮(zhèn)提出具體困難和政策訴求，再由市、區(qū)相關部門開展定制化方案研究，按照“一鎮(zhèn)一策”原則予以協(xié)調解決。

三、對全國推進特色小(城)鎮(zhèn)建設工作的啟示和建議

上海、北京實踐形成的新理念新思路新做法充分體現(xiàn)了地方特色和國際化大都市特點，對全國其他地區(qū)培育發(fā)展特色小城鎮(zhèn)具有一定的啟發(fā)意義，但距離最終形成可復制可推廣的經驗還有距離。特別是實踐者提出不少困惑，一是如何處理自然生長和人工培育的關系。小城鎮(zhèn)大多是經歷很長的歷史過程自然生長而成的，現(xiàn)在要用幾年時間按人工栽培方式培育特色，多數(shù)地方干部不知道如何用力，擔心人工栽培變成“無土栽培”。二是如何處理功能疏解和要素集聚的關系。受行政體制分割和區(qū)域競爭的影響，中心城區(qū)疏解出的功能面臨重復承接、優(yōu)質要素面臨被稀釋分散的風險，本該以集聚凸顯特色的效應很容易被地區(qū)同質化競爭削弱。三是如何進一步強化企業(yè)主體和市場化運作。以建制鎮(zhèn)為主體形態(tài)建設特色小城鎮(zhèn)涉及的發(fā)展空間更為廣泛，迫切需要緊扣產業(yè)需求、掌握優(yōu)質資源的綜合性高品質開發(fā)運營主體，但這類企業(yè)主體非常稀缺。沒有清晰的投資主體，可持續(xù)的商業(yè)運營模式就無法建立。基于此，提出以下政策建議：

(一)強化城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律研究，謹慎推廣各地區(qū)做法。中央和省級政府部門的工作重點，應集中于對城鎮(zhèn)發(fā)展案例的分析梳理，揭示城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，指導基層開展工作。在探索模式上，應充分發(fā)揮基層干部群眾的能動性，鼓勵多元形態(tài)、多種模式，形成競相發(fā)展局面。在復制推廣各地區(qū)做法時，應側重于提煉“既能說得通，也能做得通”的普適經驗，避免盲目推廣造成一哄而起、資源錯配。

(二)指導各地區(qū)深入謀劃、合理推進、防范風險。一是厘清概念，消除基層干部和群眾的思維困擾，把準行動著力點。二是謀定后動，堅決守住節(jié)約集約用地、保護生態(tài)環(huán)境和歷史文物古跡的底線，防止大拆大建、浪費資源、破壞環(huán)境。三是防范風險，既要強調特色，形成規(guī)模效應和特色品牌;又要防范產業(yè)單一化帶來的系統(tǒng)性風險，為其他產業(yè)和生活性服務業(yè)留足發(fā)展空間。四是省級統(tǒng)籌，省級政府應加強對轄區(qū)內小城鎮(zhèn)產業(yè)空間布局的協(xié)調，避免重復建設;對接好特色小(城)鎮(zhèn)反映的政策訴求，增強政策支持的精準性，避免“一刀切”和“撒胡椒面”。

(三)以制度改革激發(fā)各地區(qū)特色小(城)鎮(zhèn)發(fā)展活力。特色小(城)鎮(zhèn)尤其是特大城市近郊的小(城)鎮(zhèn)是重要的改革突破點，應在人、地、錢、權方面體制改革上多做文章。譬如，在當前各大城市中心城區(qū)落戶門檻日益提高的情況下，能否在大城市郊區(qū)降低落戶門檻，吸納中心城區(qū)人口疏解;在人口疏解的背景下，能否從生活側切入優(yōu)化公共服務資源配置，實現(xiàn)“雪中送炭”;能否在大城市近郊的小城鎮(zhèn)，試行功能混合的用地新方式和城鎮(zhèn)更新辦法，探索存量土地減量化指標市場化交易;能否在控制好財務杠桿和債務風險的前提下，降低企業(yè)主體參與特色小鎮(zhèn)建設的門檻;能否賦予市場運營主體更多的管理權限，提升社會治理水平。