5月9日，《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)正式印發(fā)，標志著國土空間規(guī)劃體系構建工作正式全面展開。

在時間與空間標注的方位中，國土空間規(guī)劃體系將如何布局?如何落子?本輪國土空間規(guī)劃編制工作有哪些新要求?如何處理與原有規(guī)劃的關系?規(guī)劃編制的時間表和路線圖又是什么?自然資源部空間規(guī)劃局相關負責人對此進行了解讀。

破解規(guī)劃“打架”，實現“多規(guī)合一”

問：長期以來，“規(guī)劃打架”“馬拉松式審批”“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”等問題制約著我國空間利用質量和效率，新的國土空間規(guī)劃體系的建立基于怎樣的考量，建立的背景又是什么?

負責人：新中國成立以來,各級各類空間規(guī)劃在支撐城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、促進國土空間合理利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用,但也存在一些突出問題:一是規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突,“規(guī)劃打架”容易導致空間資源配置無序、低效,也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯系，不利于科學布局生產、生活、生態(tài)空間。二是審批流程復雜周期過長,“馬拉松式審批”時有發(fā)生。三是地方規(guī)劃朝令夕改,甚至“政府一換屆、規(guī)劃就換屆”,規(guī)劃權威性、穩(wěn)定性不夠。

今年3月全國人民代表大會期間，習近平總書記再次強調，“要堅持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據，把城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調整經濟結構、規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現本地優(yōu)勢和特色”。

國土空間規(guī)劃在國土空間治理和可持續(xù)發(fā)展中起著基礎性、戰(zhàn)略性的引領作用。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設新時代的新理念新要求下，黨中央和國務院對空間規(guī)劃提出了一系列改革要求。黨的十九屆三中全會以來，中央加快了生態(tài)文明體制改革的步伐，深入推進了黨和國家機構改革，從體制上對過去存在的各類規(guī)劃“打架”的問題提出了解決方案。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》要求“強化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導約束作用，推進‘多規(guī)合一’，實現土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合”;《深化黨和國家機構改革方案》明確了組建自然資源部，并提出了建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的任務。

引領綠色發(fā)展和高質量發(fā)展，能用管用好用

問：作為新時代的新規(guī)劃，新的國土空間規(guī)劃體系與之前相比，有哪些突出的特點?

負責人：新的國土空間規(guī)劃體系是“多規(guī)合一”的規(guī)劃體系，有利于解決原有空間規(guī)劃存在的沖突問題。新的國土空間規(guī)劃體系對主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃進行了優(yōu)勢互補和繼承發(fā)展，從規(guī)劃編審內容、管理機構、體制機制、技術規(guī)范、人員隊伍等各方面在原有基礎上進行了整合和優(yōu)化，強調“一級政府一級事權”，強調總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃之間的指導約束和銜接協調，強調部門之間形成合力，著力解決過去規(guī)劃“打架”、約束和引領作用不突出、行政效能不高等問題。

新的國土空間規(guī)劃體系是體現國家意志的規(guī)劃體系，保障國家發(fā)展戰(zhàn)略有效實施。國土空間規(guī)劃自上而下編制，對空間發(fā)展作出戰(zhàn)略性系統性安排，全面落實黨中央、國務院重大決策部署，落實國家鄉(xiāng)村振興、區(qū)域協調發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等戰(zhàn)略。作為國家規(guī)劃體系中的基礎性規(guī)劃，國土空間規(guī)劃從空間角度對社會經濟發(fā)展、城鎮(zhèn)空間布局、產業(yè)結構調整等進行指導和約束，從而促進轉變發(fā)展方式，提升國土空間開發(fā)保護質量和效率，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供空間保障。

新的國土空間規(guī)劃體系是引領高質量發(fā)展的規(guī)劃體系，體現了以人民為中心的發(fā)展思想。針對我國社會主要矛盾，從空間開發(fā)保護方面提出解決方案，滿足人民群眾對美好生活的向往。優(yōu)化生態(tài)保護格局、歷史文化保護格局、城鄉(xiāng)開發(fā)利用格局等，合理配置住房、就業(yè)、休閑、游憩等空間功能布局，推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局;著力完善交通基礎設施和公共服務設施，促進基本公共服務均等化，打造宜居、宜業(yè)、宜游、宜學、宜養(yǎng)的社區(qū)生活圈，實現高品質生活、建設美好家園。

新的國土空間規(guī)劃體系是國家治理體系現代化的重要組成部分，注重能用管用好用。能用，是指要適應我國國情和新時代發(fā)展要求;管用，是指能夠有效解決問題，強調因地制宜，適用各地具體情況;好用，是指新的體系要能夠有效運行，降低成本，方便實操。

四大體系構建國土空間規(guī)劃藍圖

問：作為一整套運行系統，國土空間規(guī)劃體系的架構是怎樣的，包括哪些組成部分?

負責人：建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系是系統性、整體性、重構性的改革，是一整套運行體系制度設計，而不只是規(guī)劃成果本身。新的國土空間規(guī)劃體系包括運行體系四個子體系，即規(guī)劃編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術標準體系。

具體而言，規(guī)劃編制審批體系即各級各類國土空間規(guī)劃編制和審批、以及規(guī)劃之間的協調配合。融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃的新的國土空間規(guī)劃包括“五級三類”。五級規(guī)劃體現一級政府一級事權，全域全要素規(guī)劃管控，強調各級側重點不同;三類包括總體規(guī)劃、相關專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃，總體規(guī)劃是戰(zhàn)略性總綱，相關專項規(guī)劃是對特定區(qū)域或特定領域空間開發(fā)保護的安排，詳細規(guī)劃作出具體細化的實施性規(guī)定，是規(guī)劃許可的依據。

實施監(jiān)督體系即國土空間規(guī)劃的實施和監(jiān)督管理。包括以國土空間規(guī)劃為依據，對所有國土空間實施用途管制;依據詳細規(guī)劃實施城鄉(xiāng)建設項目相關規(guī)劃許可;建立規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測、評估、預警以及維護更新等機制;優(yōu)化現行審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務水平;制定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內外差異化的管制措施;建立國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統，并利用大數據、智慧化等技術手段加強規(guī)劃實施監(jiān)督等。

法規(guī)政策體系是對國土空間規(guī)劃體系的法規(guī)政策支撐。一方面，要在充分梳理研究已有相關法律法規(guī)的基礎上，加快國土空間規(guī)劃立法，做好過渡時期的法律銜接;

技術標準體系是對國土空間規(guī)劃體系的技術支撐。“多規(guī)合一”對原有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的技術標準體系提出了重構性改革要求，要按照生態(tài)文明建設的要求，改變原來以服務開發(fā)建設為主的工程思維方式，注重生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，強調生產、生活、生態(tài)空間有機融合。

“五級三類”編制實施國土空間規(guī)劃

問：國土空間規(guī)劃包括哪些層次、類型，彼此之間的相互關系是什么?

負責人：國土空間規(guī)劃的編制審批和監(jiān)督實施要分級分類進行，即包括“五級三類”。五級指與我國行政管理層級相對應的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不同層級的規(guī)劃體現不同空間尺度和管理深度要求。

三類指總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。在國家、省、市、縣編制國土空間總體規(guī)劃，各地結合實際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃。各層級的國土空間總體規(guī)劃是對行政轄區(qū)范圍內國土空間保護、開發(fā)、利用、修復的全局性安排，強調綜合性。

詳細規(guī)劃在市縣及以下編制，強調可操作性，是對具體地塊用途和強度等作出的實施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設的等的法定依據。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的詳細規(guī)劃由市縣自然資源主管部門編制，報同級政府審批;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府編制村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，報上一級政府審批。

總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃、相關專項規(guī)劃之間體現“總-分關系”。國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據、相關專項規(guī)劃的基礎;詳細規(guī)劃要依據批準的國土空間總體規(guī)劃進行編制和修改;相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內容，其主要內容要納入詳細規(guī)劃。