我國農(nóng)村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設用地的54%。據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》透露，全國農(nóng)村居民點閑置用地約達3000萬畝。然而長期以來受土地管理制度制約，農(nóng)民有宅基地使用權卻沒有處置權、擁有資產(chǎn)卻帶不來財產(chǎn)收入，是農(nóng)村宅基地長期所處的尷尬境地。進城農(nóng)民渴望將手中閑置的宅基地轉化為財產(chǎn)性收入，鄉(xiāng)村振興更需要盤活農(nóng)村宅基地資源，為農(nóng)村發(fā)展注入新的動力。

2015年起，包括宅基地制度改革在內的農(nóng)村土地制度改革試點在全國31個省份的33個縣市區(qū)展開。今年中央一號文件提出，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

可流轉：喚醒沉睡的資產(chǎn)

湖北武漢市從去年4月開始，鼓勵市民用租賃、合作等方式下鄉(xiāng)利用農(nóng)村空閑農(nóng)房。2017年底，全市閑置農(nóng)房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區(qū)梁子湖畔，59歲的村民范秀云說，自家農(nóng)房簽了5年的出租合約， “每年可以獲得4萬元房租收入，非常劃算。”

長期以來，所有權歸村集體、村民僅擁有使用權的農(nóng)村宅基地，除了嚴格禁止買賣轉讓外，能否出租、流轉一直是法律政策模糊地帶。隨著農(nóng)民進城，本質屬于農(nóng)村建設用地的宅基地，與農(nóng)房一道被大量閑置。

借鑒農(nóng)村承包地“三權分置”辦法，將宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，將使用權剝離出來，即可在有條件情況下進行流轉，盤活資源。

福建晉江通過“指標置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機制，目前全市共騰退宅基地6345畝。

宅基地退出后，如何解決農(nóng)民住房問題，實現(xiàn)戶有所居?晉江采取有償取得和分類保障的辦法。在城中村，農(nóng)民可以拿宅基地和房屋，換安置房、商務辦公樓、店面、現(xiàn)金和股權等;在城郊村，鼓勵有一定規(guī)模的村民住宅，通過集中改造，建設農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等方式解決農(nóng)民住房;在郊外村，盡量滿足一戶一宅，同時鼓勵危房翻建，完善公共配套，改善居住條件。

江西鷹潭市余江區(qū)堅持“誰改革誰獲利”的原則，把“沉睡”的資源盤活后以“宅票”形式還給農(nóng)民，可在本集體經(jīng)濟組織內部流轉，并根據(jù)條件可選擇在集鎮(zhèn)建房或以優(yōu)惠價購買商品房。

在余江，農(nóng)村村民以戶為單位，全部將宅基地退回集體、全部將宅基地流轉、符合宅基地申請資格且承諾放棄15年資格權進城落戶的農(nóng)村村民，可享受住房、財政、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)等配套政策。

可抵押：農(nóng)房+金融=融資新渠道

湖北宜城市小河鎮(zhèn)高莊村養(yǎng)殖戶熊興林去年拿到農(nóng)房不動產(chǎn)權證后，馬上找銀行抵押貸款10萬元，用于擴建豬舍。

受農(nóng)村宅基地所有權限制，農(nóng)房一直無法成為抵押物，通過“三權分置”，并經(jīng)過確權發(fā)證后，宅基地使用權可以類似農(nóng)民承包地一樣，用于抵押融資貸款。

10多年前，晉江就已經(jīng)開始了農(nóng)房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示，隨著早期經(jīng)濟發(fā)展、人口擴張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，這些農(nóng)村宅基地及集體性質建設用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價值得到了極大的提升。2015年，晉江開拓出以農(nóng)村住房抵押貸款為主體的“農(nóng)房樂”產(chǎn)品，將原本局限于農(nóng)房的抵押范圍擴大至農(nóng)房及宅基地，并正式將宅基地的價值顯化到抵押評估價值中。

晉江市2015年12月成為全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押試點縣(市)，截至2018年4月末，晉江農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款余額為9.98億元，比試點前增加4.48億元，居全國前列，其中，農(nóng)房抵押貸款占比達88%。

通過賦予農(nóng)村宅基地抵押權，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實現(xiàn)了農(nóng)村“死”資源向“活”資本的轉變。晉江磁灶鎮(zhèn)東山村33歲的張金劍正是依靠“農(nóng)房樂”的支持，將瓷磚銷售的生意越做越大。

可退出：自愿退出，有償使用，倡導“集約”

新型城鎮(zhèn)化推進過程中，大量進城農(nóng)民不愿將戶口隨遷進城，關鍵是遷走戶口就意味著自動放棄承包地與宅基地的承包權和資格權。隨著多地探索宅基地資源有償退出，標志著農(nóng)民獲得宅基地使用權的公平處置權利。

一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村民張統(tǒng)知家搬到集中安置點。他說，新房建房成本8萬多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補償70元，共補償2萬多元，加上房屋補償13萬多元，如此下來不僅沒掏錢還有余錢。

與此同時，很多地區(qū)由于管理混亂，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區(qū)在宅基地改革試點中，紛紛探索宅基地有償使用機制，引導村民集約用地。

湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現(xiàn)狀，采取倒逼退出、獎勵補償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導農(nóng)民退出閑置和多余的宅基地;同時創(chuàng)新采取“政府定價、村定標準、動態(tài)調節(jié)”的辦法，對超占部分實行“分段+調節(jié)”的階梯式繳費。

可入市：“三塊地”改革試點的創(chuàng)新探索

在晉江金井鎮(zhèn)圍頭村，村民和投資方都看中了一個地塊，準備投資開農(nóng)家樂。地塊不大，權屬關系卻異常復雜。按照過去的辦法，國土部門要先收儲、再報批、再招拍掛，“時間至少一兩年。”陳英俊說。

晉江進行了集體經(jīng)營性建設用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟組織，或村集體授權的股份合作社;其次，無須再走收儲、上報的路子，只需要最終由晉江市政府批準即可。

晉江規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市，與國有建設用地同等入市、同權同價，無論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后的收益70%～85%都返還給入市者。

2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據(jù)改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。

半月談記者了解到(記者 李勁峰 董建國 秦宏)，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元，如浙江德清縣完成入市交易136宗，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)民9.1萬余人。

宅改能走多遠?清除法律制度障礙是關鍵

對于宅基地改革， 中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英發(fā)表了以下觀點

“活業(yè)、活人、活村”全面復興鄉(xiāng)村空間

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關鍵在深化農(nóng)村改革，加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約，以“活業(yè)”帶動“活人”，實現(xiàn)“活村”。

改革生產(chǎn)要素配置制度，促進城鄉(xiāng)互動

隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉換、消費需求升級、鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動變化，我國的城市化已經(jīng)從要素向城市單向配置轉向城鄉(xiāng)互動。改革過程中長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的對流與配置，將為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造巨大機會。

眼下，我國大規(guī)模土地城市化階段已經(jīng)過去，對于農(nóng)村土地而言，減少強制低價征地對農(nóng)民土地權益的損害恰逢其時。此時改革土地配置制度，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市平等發(fā)展權。

城中村是城鄉(xiāng)融合的重點區(qū)域，應加大城中村地區(qū)的土地制度創(chuàng)新，利用土地價值增值捕獲原理實現(xiàn)城市更新中的資本平衡、土地所有權利益以及土地增值收益合理分配，允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民利用集體建設用地從事非農(nóng)建設，享有出租、轉讓、抵押集體建設用地的權利。

鄉(xiāng)村振興不僅要保障鄉(xiāng)村發(fā)展權，還要保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。應按照城鄉(xiāng)融合的空間形態(tài)，在用地類型、標準、規(guī)劃編制上保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉(xiāng)村落地。

我們面臨著土地城市化、農(nóng)民卻沒有跟上實現(xiàn)市民化的問題。實現(xiàn)農(nóng)民城市權利，就要促進農(nóng)民市民化，保障新生代農(nóng)民工城市居住權，鼓勵大城市利用集體土地建立房屋租賃市場，向外來務工人員及其家庭開放。

同樣，我們要向城市開放鄉(xiāng)村權利，鼓勵城市社會資本下鄉(xiāng)，解決鄉(xiāng)村發(fā)展資本不足的問題。

完善農(nóng)地權利體系，促進農(nóng)業(yè)轉型

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎。我國農(nóng)業(yè)正處于歷史轉型期，農(nóng)民對農(nóng)地的經(jīng)濟性依賴下降，消費需求變化促使農(nóng)業(yè)告別“吃飯農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)的內涵、功能、要素組合、經(jīng)營和服務規(guī)模、可盈利性等都呈現(xiàn)勢不可擋的變化，農(nóng)地權利安排和經(jīng)營制度變遷決定著農(nóng)業(yè)轉型的成敗。

明晰農(nóng)地集體所有權十分重要。對未到戶集體資源進行全面確權，明確歸屬和利益分享機制;推進清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、確股到戶的集體產(chǎn)權改革，確保集體資產(chǎn)保值增值;在此基礎上，還可探索實行承包地股份合作制，在確保農(nóng)戶土地基本權利前提下，實行農(nóng)地資源重組與配置。

隨著大量農(nóng)民離土出村，相較于長輩，新生代農(nóng)民工對土地與農(nóng)業(yè)的觀念產(chǎn)生很大變化。我們要順應這種變化，在農(nóng)民自愿的前提下，實行農(nóng)地承包權與經(jīng)營權的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權、收益權、地租權、轉讓權。對于已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民，給予承包地有償退出權和一定期限內的可贖回權。

應在農(nóng)民自愿、依法、有償原則下推進土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，探索國家土地信托制度，進行閑置低效利用土地的收購、整理和發(fā)包，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、服務主體、合作組織和市場主體，以農(nóng)業(yè)服務規(guī)?；蛥^(qū)域種植規(guī)模化、市場化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模收益。

推進宅基地制度改革，促進村莊轉型

隨著人口城市化、農(nóng)民代際變化和城鄉(xiāng)互動的到來，村莊的分化勢在必行，宅基地制度改革是促進鄉(xiāng)村活化、阻止鄉(xiāng)村衰敗的重要抓手。完善宅基地制度改革，可從以下四方面著手：

一是改革宅基地的無償分配制度，可以考慮用時點劃斷的辦法，對時點以后集體成員在保障宅基地資格權前提下實行宅基地的有償獲得。

二是賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權。在保障農(nóng)戶宅基地占有權和居住權前提下，以宅基地財產(chǎn)權交換福利分配權，農(nóng)民宅基地可以有償退出，可出讓、轉讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關產(chǎn)業(yè)。

三是對外村人和外來資本的有序開放。在規(guī)劃和用途管制前提下，實行村莊宅基地、農(nóng)房和閑置空閑地對外來人和外部資本開放，實行鄉(xiāng)村資源與外來資本的有效組合，顯化鄉(xiāng)村價值，提高資源配置效率。

四是改革宅基地管理體制。將鄉(xiāng)村納入國土空間規(guī)劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，明確村莊功能，有關部門對宅基地實行總量和規(guī)劃管制，村內宅基地使用和處置權交由村集體組織管理。