城鎮(zhèn)化建設(shè)是城市現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是新時(shí)代經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎。扎實(shí)推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度機(jī)制和政策體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略決策和重要的頂級(jí)設(shè)計(jì)，總結(jié)中國(guó)的實(shí)踐，借鑒世界經(jīng)驗(yàn)，并立足于時(shí)代的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化面臨哪些問(wèn)題，如何提高城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，如何實(shí)現(xiàn)更好的人性化核心?
 

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的難點(diǎn)問(wèn)題

一、城鎮(zhèn)發(fā)展不均衡

少數(shù)大城市因承擔(dān)功能過(guò)多，產(chǎn)業(yè)高度集聚，導(dǎo)致城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，房?jī)r(jià)偏高、交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”凸顯。

一些中小城市和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)支持不足，就業(yè)機(jī)會(huì)少，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不足。

從2012年到2016年，21個(gè)300萬(wàn)人以上大城市城區(qū)人口(含暫住人口)增長(zhǎng)14.9%，建成區(qū)面積增長(zhǎng)21%，遠(yuǎn)高于全國(guó)城鎮(zhèn)平均增長(zhǎng)速度。

二、農(nóng)民工市民化任務(wù)依然繁重

如今人地掛鉤、人錢(qián)掛鉤等政策尚未完全落地，多元化成本分擔(dān)機(jī)制不完善，市、區(qū)級(jí)地方政府推進(jìn)農(nóng)民工市民化的積極性還有待提高。

2015年以來(lái)，我國(guó)戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距連續(xù)4年維持在個(gè)百分點(diǎn)左右。

三、城鎮(zhèn)發(fā)展特色不足

有的地方把城鎮(zhèn)化等同于城市建設(shè)，貪大求快，脫離實(shí)際追求“第一高樓”，建寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，忽視城市精細(xì)管理和廣大居民需求，忽視地方文化的傳承創(chuàng)新和城市個(gè)性塑造，造成“千城一面”“千樓一面”。

在特色城鎮(zhèn)建設(shè)中，有些地方有盲目順應(yīng)潮流、趁機(jī)從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的傾向。

四、消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還需努力

我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距較大，2018年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍達(dá)2.69∶1。

一個(gè)重要的原因是，城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)尚未形成，農(nóng)村資源成為資本和財(cái)富的渠道尚未暢通。

同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系還沒(méi)有完全整合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的任務(wù)仍然十分艱巨。農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，房屋使用權(quán)和集體收入分配權(quán)的“三權(quán)”退出機(jī)制不順暢，缺乏自愿退出的制度安排也不利于農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移。
 

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)對(duì)策

一、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

當(dāng)前，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入重要發(fā)展階段，正在由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，堅(jiān)持以人為核心、以提高質(zhì)量為導(dǎo)向、以城市群為主體、以就近就地轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，讓廣大人民群眾充分分享城鎮(zhèn)化的紅利。

二、加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)化成本分擔(dān)和效益協(xié)調(diào)機(jī)制。

一方面，全面深化戶(hù)籍制度及配套改革，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、人地錢(qián)掛鉤機(jī)制及相關(guān)配套政策，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶(hù)城鎮(zhèn)。加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化步伐，并逐步與戶(hù)籍制度并軌，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋，最終實(shí)現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步。

三、提高城市群和城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量

構(gòu)建世界級(jí)、國(guó)家級(jí)和區(qū)域級(jí)三級(jí)城市群體系，按照綜合承載、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?biāo)準(zhǔn)，合理劃定城市增長(zhǎng)邊界，優(yōu)化空間布局，確定生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，明確城鎮(zhèn)功能定位，提高城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量。

推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展，不斷增強(qiáng)城市群對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力和承載力，使之成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)和吸納新增城鎮(zhèn)人口的核心載體。

四、構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化格局

在規(guī)模格局上，優(yōu)化提升中心城市功能，加快中心城市轉(zhuǎn)型升級(jí)，充分發(fā)揮其引領(lǐng)帶動(dòng)作用。

積極培育中小城市和特色城鎮(zhèn)，有序推進(jìn)設(shè)市工作，強(qiáng)化公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)支撐，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。

在空間格局上，著力抓好中西部尤其是老少邊窮地區(qū)城鎮(zhèn)化，積極培育一批新增長(zhǎng)點(diǎn)、新增長(zhǎng)極、新增長(zhǎng)帶，提高城鎮(zhèn)的吸引力、承載力和產(chǎn)業(yè)支撐能力。
 

五、降低城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境成本

從根本上改變發(fā)展方式粗放、可持續(xù)性差、資源環(huán)境成本高的城鎮(zhèn)化模式，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與資源環(huán)境的關(guān)系。

全面推進(jìn)節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材工作，大幅降低城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源消耗和“三廢”排放，提高資源配置和土地利用效率。推進(jìn)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)，走資源消耗低、環(huán)境友好、效益集約的綠色城鎮(zhèn)化道路。

六、完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制

實(shí)行新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興聯(lián)動(dòng)，加快農(nóng)村承包土地和宅基地“三權(quán)分置”改革，完善進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償退出機(jī)制和資本化途徑，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)籍登記、土地管理、就業(yè)管理、社會(huì)保障制度等公共服務(wù)和社會(huì)治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、居民、社會(huì)和生態(tài)全面融合，使城市與鄉(xiāng)村成為一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的共同體。

七、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要跟上，城鎮(zhèn)化不是“攤大餅”

城市發(fā)展是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，有自己的規(guī)律。有必要確保人口和土地利用相匹配，城市規(guī)模與資源和環(huán)境的承載能力相適應(yīng)。

改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了人類(lèi)歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。城市化已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。然而，在這個(gè)過(guò)程中，人口和土地利用，城市規(guī)模和資源環(huán)境承載能力等問(wèn)題并不匹配，一些城市經(jīng)歷了低密度擴(kuò)張的趨勢(shì)。

一些地方城市規(guī)劃脫離了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和地方現(xiàn)實(shí)，難以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間、生活空間和生態(tài)空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如果盲目追求城鎮(zhèn)規(guī)模，“攤大餅”式擴(kuò)張，就會(huì)加劇土地粗放利用和“城市病”等問(wèn)題。同時(shí)，如果城市發(fā)展沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐，容易出現(xiàn)人口流失，阻礙城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。
 

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持集約、高效、生態(tài)發(fā)展模式，走產(chǎn)城融合發(fā)展道路，防止“攤大餅”式擴(kuò)張，避免出現(xiàn)城鎮(zhèn)“空心化”等問(wèn)題。