眾所周知，PPP項(xiàng)目往往收益穩(wěn)定，協(xié)議經(jīng)營期長。對(duì)于壟斷性較強(qiáng)的剛需項(xiàng)目，如市政、道路、地下管廊等項(xiàng)目，收益風(fēng)險(xiǎn)小，不會(huì)大起大落。但偏重市場化的使用者付費(fèi)項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)營者的考驗(yàn)十分明顯。如何保證足夠的資金量、穩(wěn)定的現(xiàn)金流是項(xiàng)目健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，旅游PPP項(xiàng)目尤為明顯。

自2016年12月發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)合作開展PPP+ABS事宜后，就有消息不斷稱財(cái)政部也在加緊制定PPP相關(guān)政策，近日，財(cái)政部、中國人民銀行、中國證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》。提出要分類別進(jìn)行PPP+ABS推廣，并在實(shí)施程序、監(jiān)管方面都做出相應(yīng)規(guī)范。

通知提出，探索項(xiàng)目公司股東開展資產(chǎn)證券化盤活存量資產(chǎn)，除PPP合同對(duì)項(xiàng)目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓質(zhì)押等權(quán)利有限制性約定外，在項(xiàng)目建成運(yùn)營2年后，項(xiàng)目公司的股東可以以能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。同時(shí)積極探索項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)期依托PPP合同約定的未來收益權(quán)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道。

鼓勵(lì)項(xiàng)目公司開展資產(chǎn)證券化優(yōu)化融資安排。在項(xiàng)目運(yùn)營階段，為項(xiàng)目公司提供融資支持的各類債權(quán)人，以及為項(xiàng)目公司提供建設(shè)支持的承包商等企業(yè)作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)，可以合同債權(quán)、收益權(quán)等作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。

完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作程序。優(yōu)先支持市場化程度較高、公共服務(wù)需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測性較強(qiáng)的行業(yè)開展資產(chǎn)證券化;優(yōu)先支持政府償付能力較好、信用水平較高，并嚴(yán)格履行PPP項(xiàng)目財(cái)政管理要求的地區(qū)開展資產(chǎn)證券化;重點(diǎn)支持符合雄安新區(qū)和京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)等的PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化。

此外，通知還要求加強(qiáng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化監(jiān)督管理，合理分擔(dān)資產(chǎn)證券化的成本收益，切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)隔離安排，切實(shí)防范剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)，充分披露資產(chǎn)證券化相關(guān)信息。

關(guān)于規(guī)范開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財(cái)務(wù)局，中國人民銀行上海總部、各分行、營業(yè)管理部、各省會(huì)(首府)城市中心支行，中國證監(jiān)會(huì)各派出機(jī)構(gòu)，中國銀行間市場交易商協(xié)會(huì)，上海證券交易所、深圳證券交易所，中國證券業(yè)協(xié)會(huì)，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)：

為貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部 發(fā)展改革委 人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號(hào))，規(guī)范推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(以下簡稱PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作，現(xiàn)就有關(guān)事宜通知如下：

一、分類穩(wěn)妥地推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化

(一)鼓勵(lì)項(xiàng)目公司開展資產(chǎn)證券化優(yōu)化融資安排。在項(xiàng)目運(yùn)營階段，項(xiàng)目公司作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)，可以按照使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助等不同類型，以能夠給項(xiàng)目帶來現(xiàn)金流的收益權(quán)、合同債權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。項(xiàng)目公司應(yīng)統(tǒng)籌融資需求、項(xiàng)目收益等因素，合理確定資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模和期限，著力降低綜合融資成本。積極探索項(xiàng)目公司在項(xiàng)目建設(shè)期依托PPP合同約定的未來收益權(quán)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道。

(二)探索項(xiàng)目公司股東開展資產(chǎn)證券化盤活存量資產(chǎn)。除PPP合同對(duì)項(xiàng)目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓質(zhì)押等權(quán)利有限制性約定外，在項(xiàng)目建成運(yùn)營2年后，項(xiàng)目公司的股東可以以能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量股權(quán)資產(chǎn)，提高資產(chǎn)流動(dòng)性。其中，控股股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的50%，其他股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的70%。

(三)支持項(xiàng)目公司其他相關(guān)主體開展資產(chǎn)證券化。在項(xiàng)目運(yùn)營階段，為項(xiàng)目公司提供融資支持的各類債權(quán)人，以及為項(xiàng)目公司提供建設(shè)支持的承包商等企業(yè)作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)，可以合同債權(quán)、收益權(quán)等作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，按監(jiān)管規(guī)定發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，盤活存量資產(chǎn)，多渠道籌集資金，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施。

二、嚴(yán)格篩選開展資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目

(四)開展資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)運(yùn)作規(guī)范、權(quán)屬清晰。項(xiàng)目實(shí)施方案科學(xué)、合同體系完備、運(yùn)作模式成熟、風(fēng)險(xiǎn)分配合理，并通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證。項(xiàng)目公司預(yù)期產(chǎn)生的現(xiàn)金流，能夠覆蓋項(xiàng)目的融資利息和股東的投資收益。擬作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的項(xiàng)目收益權(quán)、股權(quán)和合同債權(quán)等權(quán)屬獨(dú)立清晰，沒有為其他融資提供質(zhì)押或擔(dān)保。

(五)發(fā)起人(原始權(quán)益人)應(yīng)當(dāng)分別符合相關(guān)要求。項(xiàng)目公司作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)的，應(yīng)當(dāng)已落實(shí)融資方案，前期融資實(shí)際到賬。項(xiàng)目公司、項(xiàng)目公司的股東作為發(fā)起人(原始權(quán)益人)申請(qǐng)通過發(fā)行主管部門綠色通道受理的，項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)成功運(yùn)營2年以上，發(fā)起人(原始權(quán)益人)信用穩(wěn)健，最近三年未發(fā)生重大違約或虛假信息披露，無不良信用記錄。

三、完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作程序

(六)依據(jù)合同約定自主開展資產(chǎn)證券化。政府方和社會(huì)資本方應(yīng)在PPP合同中，通過適當(dāng)?shù)姆绞郊s定相關(guān)各方的資產(chǎn)證券化權(quán)利和義務(wù)，發(fā)起人(原始權(quán)益人)可按照合同約定自主決定開展資產(chǎn)證券化，向發(fā)行主管部門提交發(fā)行申請(qǐng)。PPP項(xiàng)目相關(guān)各方應(yīng)按合同約定，配合接受盡職調(diào)查，提供相關(guān)材料，協(xié)助開展資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的方案設(shè)計(jì)和信用評(píng)級(jí)等工作。

(七)擇優(yōu)篩選PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化。優(yōu)先支持水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)仁袌龌潭容^高、公共服務(wù)需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測性較強(qiáng)的行業(yè)開展資產(chǎn)證券化。優(yōu)先支持政府償付能力較好、信用水平較高，并嚴(yán)格履行PPP項(xiàng)目財(cái)政管理要求的地區(qū)開展資產(chǎn)證券化。重點(diǎn)支持符合雄安新區(qū)和京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶等國家戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化。鼓勵(lì)作為項(xiàng)目公司控股股東的行業(yè)龍頭企業(yè)開展資產(chǎn)證券化，盤活存量項(xiàng)目資產(chǎn)，提高公共服務(wù)供給能力。

(八)擇優(yōu)推薦PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。省級(jí)財(cái)政部門可會(huì)同行業(yè)主管部門擇優(yōu)推薦資產(chǎn)證券化項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化發(fā)起人(原始權(quán)益人)可在向發(fā)行主管部門提交申請(qǐng)前，自主向省級(jí)財(cái)政部門和行業(yè)主管部門提出推薦申請(qǐng)。申請(qǐng)材料包括但不限于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP合同、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)營年報(bào)，以及項(xiàng)目資產(chǎn)證券化方案說明書、交易結(jié)構(gòu)圖、法律意見書等。省級(jí)財(cái)政部門可會(huì)同行業(yè)主管部門，按照有關(guān)監(jiān)管規(guī)定和本通知要求，出具推薦意見并抄報(bào)財(cái)政部。

(九)進(jìn)一步優(yōu)化PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化審核程序。發(fā)行主管部門應(yīng)根據(jù)資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)規(guī)定，對(duì)申報(bào)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行審核和監(jiān)管。對(duì)于各省級(jí)財(cái)政部門推薦的項(xiàng)目和中國政企合作支持基金投資的項(xiàng)目，中國銀行間市場交易商協(xié)會(huì)、證券交易所、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)等單位要研究建立受理、審核及備案的綠色通道，專人專崗負(fù)責(zé)，提高注冊(cè)、備案、審核、發(fā)行和掛牌的工作效率。要根據(jù)PPP項(xiàng)目證券化開展情況，進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化制度體系，指導(dǎo)有關(guān)單位研究完善自律規(guī)則及負(fù)面清單。

四、著力加強(qiáng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化監(jiān)督管理

(十)切實(shí)做好風(fēng)險(xiǎn)隔離安排。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的發(fā)起人(原始權(quán)益人)，要嚴(yán)格按照資產(chǎn)證券化規(guī)則與相關(guān)方案、合同約定，合理設(shè)計(jì)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的發(fā)行交易結(jié)構(gòu)，通過特殊目的載體(SPV)和必要的增信措施，堅(jiān)持真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則，在基礎(chǔ)資產(chǎn)與發(fā)起人(原始權(quán)益人)資產(chǎn)之間做好風(fēng)險(xiǎn)隔離。發(fā)起人(原始權(quán)益人)要配合中介機(jī)構(gòu)履行基礎(chǔ)資產(chǎn)移交、現(xiàn)金流歸集、信息披露、提供增信措施等相關(guān)義務(wù)，不得通過資產(chǎn)證券化改變控股股東對(duì)PPP項(xiàng)目公司的實(shí)際控制權(quán)和項(xiàng)目運(yùn)營責(zé)任，實(shí)現(xiàn)變相“退出”，影響公共服務(wù)供給的持續(xù)性和穩(wěn)定性。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品如出現(xiàn)償付困難，發(fā)起人(原始權(quán)益人)應(yīng)按照資產(chǎn)證券化合同約定與投資人妥善解決，發(fā)起人(原始權(quán)益人)不承擔(dān)約定以外的連帶償付責(zé)任。

(十一)合理分擔(dān)資產(chǎn)證券化的成本收益。PPP項(xiàng)目公司資產(chǎn)證券化的發(fā)行成本應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目公司按照合同約定承擔(dān)，不得將發(fā)行成本轉(zhuǎn)嫁給政府和社會(huì)資本方。鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目公司及其股東通過加強(qiáng)日常運(yùn)營維護(hù)管理或者提供合理支持，為基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生預(yù)期現(xiàn)金流提供必要的保障，PPP項(xiàng)目公司及其股東可綜合采取擔(dān)保、持有次級(jí)等多種方式進(jìn)行增信，避免單一增信方式增加對(duì)項(xiàng)目公司或股東的負(fù)擔(dān)。PPP項(xiàng)目公司通過發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu)的，節(jié)省綜合融資成本帶來的超額收益，應(yīng)按照合同約定進(jìn)行分配。

(十二)切實(shí)防范剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理，以PPP合同約定的支付責(zé)任為限，嚴(yán)格按照項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付(含使用者付費(fèi)項(xiàng)目)，保障社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的償付責(zé)任，由特殊目的載體(SPV)以其持有的基礎(chǔ)資產(chǎn)和增信安排承擔(dān)，不得將資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的償付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府或公眾，并影響公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給。

(十三)充分披露資產(chǎn)證券化相關(guān)信息。金融機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等應(yīng)做好盡職調(diào)查，確保PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)符合相關(guān)政策要求。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的發(fā)起人(原始權(quán)益人)、管理人及其他信息披露義務(wù)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)相關(guān)規(guī)定，在PPP綜合信息平臺(tái)以及市場認(rèn)可的信息披露網(wǎng)站，披露項(xiàng)目實(shí)施信息、資產(chǎn)證券化年度管理報(bào)告、收益分配報(bào)告等信息，確保項(xiàng)目實(shí)施和資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)公開透明、有序?qū)嵤邮苌鐣?huì)和市場監(jiān)督。

(十四)大力營造良好發(fā)展環(huán)境。建立多元化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)發(fā)展，鼓勵(lì)各類市場資金投資PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。加大PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化政策宣傳培訓(xùn)力度，提高各方資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)操作能力。財(cái)政部、中國人民銀行、中國證監(jiān)會(huì)建立完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化協(xié)同管理機(jī)制，加強(qiáng)溝通合作，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目實(shí)施和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測信息共享。省級(jí)財(cái)政部門和中國人民銀行、中國證監(jiān)會(huì)當(dāng)?shù)嘏沙鰴C(jī)構(gòu)要高度重視，認(rèn)真組織實(shí)施，切實(shí)做好PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作，推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化持續(xù)健康發(fā)展。

財(cái)政部 中國人民銀行 中國證監(jiān)會(huì)

2017年6月7日