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北京山合水易機(jī)構(gòu) 董事長兼總裁
北京山合水易規(guī)劃設(shè)計(jì)院 院長
高端休閑度假產(chǎn)業(yè)規(guī)劃專家
《中國旅游報(bào)》、《農(nóng)民日報(bào)》專欄作家
在如火如荼的特色小鎮(zhèn)建設(shè)推進(jìn)過程中,出現(xiàn)了概念不清、定位不準(zhǔn)、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題,有些地區(qū)甚至存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇和房地產(chǎn)化的苗頭。為深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示指示精神,國家發(fā)改委、國土資源部等四部委就規(guī)范推進(jìn)各地區(qū)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)提出以下意見。不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝,不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”。各地區(qū)要綜合考慮特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模,從嚴(yán)控制房地產(chǎn)開發(fā),合理確定住宅用地比例,并結(jié)合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應(yīng)時(shí)序。適度提高產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地比例,鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)??茖W(xué)論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃,對產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運(yùn)營方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān),防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項(xiàng)目。
國家發(fā)展改革委 國土資源部
環(huán)境保護(hù)部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府,新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán):
特色小鎮(zhèn)是在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。特色小城鎮(zhèn)是擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)。近年來,各地區(qū)各有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院決策部署,積極穩(wěn)妥推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè),取得了一些進(jìn)展,積累了一些經(jīng)驗(yàn),涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、要素集聚、宜居宜業(yè)、富有活力的特色小鎮(zhèn)。但在推進(jìn)過程中,也出現(xiàn)了概念不清、定位不準(zhǔn)、急于求成、盲目發(fā)展以及市場化不足等問題,有些地區(qū)甚至存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇和房地產(chǎn)化的苗頭。為深入貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志重要批示指示精神,現(xiàn)就規(guī)范推進(jìn)各地區(qū)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)提出以下意見。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想。深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神,以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),堅(jiān)持以人民為中心,堅(jiān)持貫徹新發(fā)展理念,把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái),因地制宜、改革創(chuàng)新,發(fā)展產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務(wù)便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機(jī)制靈活的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn),促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。
(二)基本原則。
堅(jiān)持創(chuàng)新探索。創(chuàng)新工作思路、方法和機(jī)制,著力培育供給側(cè)小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),努力走出一條特色鮮明、產(chǎn)城融合、惠及群眾的新路子,防止“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”。
堅(jiān)持因地制宜。從各地區(qū)實(shí)際出發(fā),遵循客觀規(guī)律,實(shí)事求是、量力而行、控制數(shù)量、提高質(zhì)量,體現(xiàn)區(qū)域差異性,提倡形態(tài)多樣性,不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡、數(shù)量要求和政績考核,防止盲目發(fā)展、一哄而上。
堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)。立足各地區(qū)要素稟賦和比較優(yōu)勢,挖掘最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長的特色產(chǎn)業(yè),做精做強(qiáng)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè),打造具有核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)生態(tài),防止千鎮(zhèn)一面和房地產(chǎn)化。
堅(jiān)持以人為本。圍繞人的城鎮(zhèn)化,統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局,提升服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量、文化內(nèi)涵和發(fā)展品質(zhì),打造宜居宜業(yè)環(huán)境,提高人民獲得感和幸福感,防止政績工程和形象工程。
堅(jiān)持市場主導(dǎo)。按照政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作的要求,創(chuàng)新建設(shè)模式、管理方式和服務(wù)手段,推動(dòng)多元化主體同心同向、共建共享,發(fā)揮政府制定規(guī)劃政策、搭建發(fā)展平臺(tái)等作用,防止政府大包大攬和加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、重點(diǎn)任務(wù)
(三)準(zhǔn)確把握特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵。各地區(qū)要準(zhǔn)確理解特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵特質(zhì),立足產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”,推動(dòng)創(chuàng)新性供給與個(gè)性化需求有效對接,打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)和新型城鎮(zhèn)化有效載體。不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝,不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”。各地區(qū)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化和產(chǎn)城融合,循序漸進(jìn)發(fā)展“市郊鎮(zhèn)”“市中鎮(zhèn)”“園中鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)中鎮(zhèn)”等不同類型特色小鎮(zhèn);依托大城市周邊的重點(diǎn)鎮(zhèn)培育發(fā)展衛(wèi)星城,依托有特色資源的重點(diǎn)鎮(zhèn)培育發(fā)展專業(yè)特色小城鎮(zhèn)。
(四)遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。浙江特色小鎮(zhèn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,具備相應(yīng)的要素和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。各地區(qū)發(fā)展很不平衡,要按規(guī)律辦事,樹立正確政績觀和功成不必在我的理念,科學(xué)把握浙江經(jīng)驗(yàn)的可復(fù)制和不可復(fù)制內(nèi)容,合理借鑒其理念方法、精神實(shí)質(zhì)和創(chuàng)新精神,追求慢工出細(xì)活出精品,避免脫離實(shí)際照搬照抄。特別是中西部地區(qū)要從實(shí)際出發(fā),科學(xué)推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)布局,走少而特、少而精、少而專的發(fā)展之路,避免盲目發(fā)展、過度追求數(shù)量目標(biāo)和投資規(guī)模。
(五)注重打造鮮明特色。各地區(qū)在推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中,要立足區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)積淀和地域特征,以特色產(chǎn)業(yè)為核心,兼顧特色文化、特色功能和特色建筑,找準(zhǔn)特色、凸顯特色、放大特色,防止內(nèi)容重復(fù)、形態(tài)雷同、特色不鮮明和同質(zhì)化競爭。聚焦高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端方向,著力發(fā)展優(yōu)勢主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè),延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、創(chuàng)新供應(yīng)鏈,吸引人才、技術(shù)、資金等高端要素集聚,打造特色產(chǎn)業(yè)集群。
(六)有效推進(jìn)“三生融合”。各地區(qū)要立足以人為本,科學(xué)規(guī)劃特色小鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間,促進(jìn)產(chǎn)城人文融合發(fā)展,營造宜居宜業(yè)環(huán)境,提高集聚人口能力和人民群眾獲得感。留存原住居民生活空間,防止將原住居民整體遷出。增強(qiáng)生活服務(wù)功能,構(gòu)建便捷“生活圈”、完善“服務(wù)圈”和繁榮“商業(yè)圈”。提煉文化經(jīng)典元素和標(biāo)志性符號,合理應(yīng)用于建設(shè)運(yùn)營及公共空間。保護(hù)特色景觀資源,將美麗資源轉(zhuǎn)化為“美麗經(jīng)濟(jì)”。
(七)厘清政府與市場邊界。各地區(qū)要以企業(yè)為特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)主力軍,引導(dǎo)企業(yè)有效投資、對標(biāo)一流、擴(kuò)大高端供給,激發(fā)企業(yè)家創(chuàng)造力和人民消費(fèi)需求。鼓勵(lì)大中型企業(yè)獨(dú)立或牽頭打造特色小鎮(zhèn),培育特色小鎮(zhèn)投資運(yùn)營商,避免項(xiàng)目簡單堆砌和碎片化開發(fā)。發(fā)揮政府強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)、營造制度環(huán)境、提供設(shè)施服務(wù)等作用,順勢而為、因勢利導(dǎo),不要過度干預(yù)。鼓勵(lì)利用財(cái)政資金聯(lián)合社會(huì)資本,共同發(fā)起特色小鎮(zhèn)建設(shè)基金。
(八)實(shí)行創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制度。各地區(qū)要控制特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)數(shù)量,避免分解指標(biāo)、層層加碼。統(tǒng)一實(shí)行寬進(jìn)嚴(yán)定、動(dòng)態(tài)淘汰的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)制度,取消一次性命名制,避免各地區(qū)只管前期申報(bào)、不管后期發(fā)展。
(九)嚴(yán)防政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。各地區(qū)要注重引入央企、國企和大中型民企等作為特色小鎮(zhèn)主要投資運(yùn)營商,盡可能避免政府舉債建設(shè)進(jìn)而加重債務(wù)包袱??h級政府綜合債務(wù)率超過100%的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警地區(qū),不得通過融資平臺(tái)公司變相舉債立項(xiàng)建設(shè)。統(tǒng)籌考慮綜合債務(wù)率、現(xiàn)有財(cái)力、資金籌措和還款來源,穩(wěn)妥把握配套設(shè)施建設(shè)節(jié)奏。
(十)嚴(yán)控房地產(chǎn)化傾向。各地區(qū)要綜合考慮特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)吸納就業(yè)和常住人口規(guī)模,從嚴(yán)控制房地產(chǎn)開發(fā),合理確定住宅用地比例,并結(jié)合所在市縣商品住房庫存消化周期確定供應(yīng)時(shí)序。適度提高產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地比例,鼓勵(lì)優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)??茖W(xué)論證企業(yè)創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)規(guī)劃,對產(chǎn)業(yè)內(nèi)容、盈利模式和后期運(yùn)營方案進(jìn)行重點(diǎn)把關(guān),防范“假小鎮(zhèn)真地產(chǎn)”項(xiàng)目。
(十一)嚴(yán)格節(jié)約集約用地。各地區(qū)要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度,在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下,劃定特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展邊界,避免另起爐灶、大拆大建。鼓勵(lì)盤活存量和低效建設(shè)用地,嚴(yán)控新增建設(shè)用地規(guī)模,全面實(shí)行建設(shè)用地增減掛鉤政策,不得占用永久基本農(nóng)田。合理控制特色小鎮(zhèn)四至范圍,規(guī)劃用地面積控制在3平方公里左右,其中建設(shè)用地面積控制在1平方公里左右,旅游、體育和農(nóng)業(yè)類特色小鎮(zhèn)可適當(dāng)放寬。
(十二)嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。各地區(qū)要按照《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》要求,依據(jù)應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保原則完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。嚴(yán)禁以特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)名義破壞生態(tài),嚴(yán)格保護(hù)自然保護(hù)區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和地質(zhì)公園等區(qū)域,嚴(yán)禁挖山填湖、破壞山水田園。嚴(yán)把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入關(guān),防止引入高污染高耗能產(chǎn)業(yè),加強(qiáng)環(huán)境治理設(shè)施建設(shè)。
三、組織實(shí)施
(十三)提高思想認(rèn)識(shí)。各地區(qū)要深刻認(rèn)識(shí)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要意義,將其作為深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺(tái),以及推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手,切實(shí)抓好組織實(shí)施。
(十四)壓實(shí)省級責(zé)任。各省級人民政府要強(qiáng)化主體責(zé)任意識(shí),按照本意見要求,整合各方力量,及時(shí)規(guī)范糾偏,調(diào)整優(yōu)化實(shí)施方案、創(chuàng)建數(shù)量和配套政策,加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測。
(十五)加強(qiáng)部門統(tǒng)籌。充分發(fā)揮推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的作用,由國家發(fā)展改革委牽頭,會(huì)同國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)部門,共同推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)工作,加強(qiáng)對各地區(qū)的監(jiān)督檢查評估。國務(wù)院有關(guān)部門對已公布的兩批403個(gè)全國特色小城鎮(zhèn)、96個(gè)全國運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)等,開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。
(十六)做好宣傳引導(dǎo)。發(fā)揮主流媒體輿論宣傳作用,持續(xù)跟蹤報(bào)道建設(shè)進(jìn)展,發(fā)現(xiàn)新短板新問題,總結(jié)好樣板好案例,形成全社會(huì)關(guān)注關(guān)心的良好氛圍。
國家發(fā)展改革委
國 土 資 源 部
環(huán) 境 保 護(hù) 部
住房城鄉(xiāng)建設(shè)部
2017年12月4日
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