本文分析了美國、法國、日本3國政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的政策方向及投資方式，指出各國的投資目標(biāo)具有演變性、投資項(xiàng)目具有公益性及投資功能上具有導(dǎo)向性等特點(diǎn)，對中國在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資立法、規(guī)范投資行為、保持財(cái)政投資的總量增長、提高投資的效益等方面均有一定的借鑒作用。

　　農(nóng)業(yè)是一國經(jīng)濟(jì)體系中的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，是關(guān)系國計(jì)民生的支柱產(chǎn)業(yè)，但與工業(yè)相比，農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，受自然條件的影響較大，而且生產(chǎn)周期較長、收益較少。無論是在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資都是必要的，這樣能夠?qū)r(nóng)業(yè)起到保護(hù)作用。在發(fā)達(dá)國家，政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資是保障農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位、保證糧食安全的重要途徑。研究和把握發(fā)達(dá)國家政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的政策變化及投資方式，對于提高中國政府對農(nóng)業(yè)投資的效益、減少投資中資源浪費(fèi)、推動農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要的借鑒意義。

　　一、美國、法國、日本3國政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的狀況

　　(一)美國

　　美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展得比較早，研究美國政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資政策及方式有重要的意義。美國自建國以來，一直有著重農(nóng)的傳統(tǒng)，這種重農(nóng)的傳統(tǒng)一直伴隨著美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個(gè)過程，在其不同的歷史發(fā)展階段，公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的政策與方式也明顯不同。

　　第一階段從美國獨(dú)立到南北戰(zhàn)爭時(shí)期(1776—1865)為第一個(gè)歷史階段。在這近百年的發(fā)展過程中，美國農(nóng)業(yè)仍處于不發(fā)達(dá)階段，勞動方式仍然是以畜力及手工勞動為主。在這一時(shí)期，政府公共財(cái)政的投資方向主要是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。政府通過出售公有土地和支持交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的改觀。政府以較低的價(jià)格出售土地，使得大多數(shù)農(nóng)民能夠承受這樣的價(jià)格，低廉的價(jià)格刺激了美國大農(nóng)場經(jīng)營方式的出現(xiàn)。同時(shí)，政府通過出售土地所獲得的收益支持交通運(yùn)輸事業(yè)的發(fā)展，除了直接投資興修鐵路及公路之外，鐵路公司及公路公司還發(fā)行股票和債券，農(nóng)場主紛紛購買，在全國興起了一股興修鐵路、公路和運(yùn)河的高潮，為美國農(nóng)業(yè)大規(guī)模種植園經(jīng)營創(chuàng)造了良好的條件。

　　第二階段是從南北戰(zhàn)爭之后到20世紀(jì)30年代。這一時(shí)期是美國農(nóng)業(yè)高速發(fā)展的時(shí)代，這個(gè)歷史階段政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資主要有2個(gè)方面：①投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國的農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)通常是由各州政府及私人建設(shè)公司主辦，但是資金來源主要是政府設(shè)立的灌溉基金及向農(nóng)場主收取的水費(fèi)，灌溉基金是聯(lián)邦政府的公共財(cái)政資金根據(jù)相關(guān)法律按比例分?jǐn)偨o各州使用。1888年國會頒布《農(nóng)業(yè)灌溉法令》，該法令規(guī)定，公共財(cái)政對灌溉設(shè)施投資的資金來源于聯(lián)邦政府的灌溉基金，聯(lián)邦政府每年拿出一定數(shù)額的共有土地進(jìn)行拍賣，拍賣所得全部用于灌溉基金。由于有了穩(wěn)定的灌溉資金的支持，美國的農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施發(fā)展極快，從1865年之后，新開墾的農(nóng)田比南北戰(zhàn)爭之前約增長了1/3，大型水利工程的建設(shè)有效地促進(jìn)了美國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。②進(jìn)行農(nóng)業(yè)教育、科研服務(wù)及推廣。美國國會于1890年通過了《農(nóng)業(yè)科技推廣法案》，授權(quán)聯(lián)邦政府通過公共財(cái)政支持各州創(chuàng)辦一所農(nóng)學(xué)院，或者是在州立大學(xué)設(shè)立一個(gè)農(nóng)業(yè)機(jī)械系。聯(lián)邦政府還通過公共財(cái)政向各州撥款建立農(nóng)業(yè)實(shí)驗(yàn)室，支持從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的科學(xué)研究活動，鼓勵(lì)各農(nóng)學(xué)院積極開展農(nóng)業(yè)科技推廣活動，從1914年起，各縣開始設(shè)立農(nóng)業(yè)推廣組織，同時(shí)也鼓勵(lì)大農(nóng)場主或者是農(nóng)業(yè)企業(yè)為從事農(nóng)業(yè)科研、推廣活動的科研院校、實(shí)驗(yàn)室提供幫助或支持。

　　第三階段 20世紀(jì)30年代至今可以視為第三階段。20世紀(jì)30年代那場席卷世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。羅斯福新政后，美國的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策也發(fā)生了變化，此時(shí)公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資主要體現(xiàn)在：①解決農(nóng)產(chǎn)品的過剩問題。主要有以下措施：一是，限制農(nóng)作物的種植面積，積極開拓農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，對于不種植農(nóng)作物的土地實(shí)施退耕還草還林;二是，國家通過直接購買農(nóng)產(chǎn)品加大農(nóng)產(chǎn)品的戰(zhàn)略儲備，保證農(nóng)民的利益;三是，采取積極措施，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的出口，尤其是對歐洲的出口;四是，開拓農(nóng)產(chǎn)品的用途，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品作為工業(yè)原料的應(yīng)用范圍。這些政策與措施的實(shí)施對美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過剩起到了一定的作用。②保護(hù)土地及自然資源。聯(lián)邦政府投資的項(xiàng)目主要有：支持農(nóng)業(yè)科研及教育、水土保持、林業(yè)保護(hù)等，各州政府的投資集中在農(nóng)業(yè)科技推廣、水土保持、病蟲害的防治等方面。

　　由此可見，美國政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資在這3個(gè)階段各有側(cè)重，在前2個(gè)階段側(cè)重于農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，到20世紀(jì)30年代之后，著重解決農(nóng)產(chǎn)品過剩問題，投資的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等方面。美國政府財(cái)政投資的導(dǎo)向作用刺激了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，是公共財(cái)政投資比較成功的經(jīng)驗(yàn)樣本。

　　(二)法國

　　法國在1945年之前還是一個(gè)農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)民人口占到法國總?cè)丝诘囊话耄诘诙问澜绱髴?zhàn)期間法國被德國占領(lǐng)，破壞極其嚴(yán)重。第二次世界大戰(zhàn)之后，尤其是60年代之后，法國農(nóng)業(yè)發(fā)展極為迅速，在60年代中期很快實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化，到1971年法國已經(jīng)成為世界上主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國之一。法國農(nóng)業(yè)在戰(zhàn)后的近30年時(shí)間內(nèi)發(fā)展迅速，其中很大的原因就在于法國實(shí)施了積極的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策，加大了公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資，大力扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展包括增加農(nóng)業(yè)預(yù)算、提供無息貸款、向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等。

　　法國政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資主要集中在2個(gè)方面：①農(nóng)業(yè)及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要包括灌溉水利工程、土壤肥力改良、農(nóng)村道路交通建設(shè)、農(nóng)民生活用水用電設(shè)施建設(shè)等。在水利設(shè)施建設(shè)和土壤改良方面政府財(cái)政的直接投資較大。從1955年開始，政府通過相關(guān)的政策吸引銀行資本、私人公司來參與投資這2個(gè)項(xiàng)目，由政府擔(dān)任統(tǒng)籌管理的職能，取得了良好的效果。②促進(jìn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營。法國在第二次世界大戰(zhàn)之前，小農(nóng)經(jīng)營模式在農(nóng)業(yè)中占據(jù)了主導(dǎo)地位，戰(zhàn)后政府意識到小農(nóng)經(jīng)營模式不再適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，開始積極促進(jìn)土地集中、擴(kuò)大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。法國1957年成立了“法國土地管理與鄉(xiāng)村開發(fā)局”，其注冊資金及活動經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政全額撥款，其本質(zhì)是一個(gè)土地開發(fā)調(diào)整公司，但是它不以盈利為目的，在土地開發(fā)調(diào)整中，主要是收購?fù)恋亍⑥r(nóng)場及其地上建筑物，對購進(jìn)的農(nóng)地、農(nóng)場進(jìn)行資產(chǎn)評估管理，且在5年之內(nèi)轉(zhuǎn)讓這些農(nóng)地、農(nóng)場，或?qū)@些農(nóng)地進(jìn)行改造并自行經(jīng)營。這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立極大地推動了法國土地的集中及大農(nóng)場經(jīng)營模式的出現(xiàn)，推動了法國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

　　此外，法國政府公共財(cái)政的投資范圍還包括推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技教育及農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)推廣、建立農(nóng)業(yè)合作社、推進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化和一體化、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及農(nóng)村生活環(huán)境、保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

　　(三)日本

　　在明治維新之前，日本政府對農(nóng)業(yè)幾乎是沒有投資的，甚至采取的是掠奪的財(cái)政政策，即對農(nóng)業(yè)征收高額的稅收，將從農(nóng)業(yè)中獲得的稅收用于發(fā)展工業(yè)。第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)之后，日本的政治體制及經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了較大的改變。20世紀(jì)60年代，工業(yè)發(fā)展帶來了嚴(yán)重污染，農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，這時(shí)日本政府已經(jīng)意識到農(nóng)業(yè)的危機(jī)，開始重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，因此從1961年到1980年這20年間日本中央政府預(yù)算中農(nóng)業(yè)預(yù)算一直呈現(xiàn)較大的增長。除了中央政府的財(cái)政預(yù)算之外，都道府縣、市町村的農(nóng)業(yè)預(yù)算也在不斷加大。

　　日本政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資主要是用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)開發(fā)及農(nóng)產(chǎn)品流通方面的補(bǔ)貼。其中，對農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)助金及長期性低息貸款、生產(chǎn)補(bǔ)貼、投資農(nóng)業(yè)企業(yè)補(bǔ)貼占到了很大的比重，這是日本頗具特色的“制度金融”制度。這種制度為農(nóng)民提供長期性的低息貸款，其利率比一般的商業(yè)貸款低約67%，這種貸款在日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中起到了很大的作用。制度金融貸款按照政府干預(yù)的力度不同大概可以分為以下3種：①通過政府擔(dān)保的方式，吸收各大銀行資金直接投入農(nóng)業(yè)，以減少銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)。②通過各級農(nóng)協(xié)的資金，給農(nóng)民發(fā)放貸款及各種補(bǔ)貼，農(nóng)協(xié)中大部分貸款資金來自于各級政府公共財(cái)政的直接撥款，而且農(nóng)協(xié)在發(fā)放這些貸款的過程中，政府還提供擔(dān)保。③中央政府通過國家所有的金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)放財(cái)政資金貸款。日本這種獨(dú)特的制度金融措施最大限度地調(diào)動了銀行、農(nóng)協(xié)及私人投資農(nóng)業(yè)的積極性。

　　二、美國、法國、日本3國政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的特點(diǎn)

　　1.政府公共財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的目標(biāo)具有演變性

　　美國、法國、日本3國政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資目標(biāo)是在逐步演變的。在農(nóng)業(yè)發(fā)展的早期，政府投資主要是促進(jìn)生產(chǎn)環(huán)境的改善，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供一種基礎(chǔ)性的環(huán)境支持。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，政府投資的目標(biāo)不同于早期，此時(shí)轉(zhuǎn)向促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及投資農(nóng)業(yè)科技、教育活動，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。農(nóng)業(yè)發(fā)展到一定程度，尤其是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化后，政府的投資目標(biāo)主要是擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的出口、積極推行農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。美國政府對農(nóng)業(yè)的投資則是經(jīng)歷了這樣的一個(gè)過程，最初是改善交通環(huán)境、為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供前提條件，到農(nóng)業(yè)發(fā)展后，政府開始投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并積極投入到農(nóng)業(yè)科技及教育中，再到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力可以完全滿足本國人民的需要后，政府的投資目標(biāo)就轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大出口、控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保持農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等方面。法國和日本兩國政府對農(nóng)業(yè)的投資也基本上遵循這樣的過程。

　　2.政府公共財(cái)政投資項(xiàng)目一般具有公益性

　　農(nóng)業(yè)是投資大、見效慢的產(chǎn)業(yè)，而且農(nóng)業(yè)相比其他產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也大，一般的企業(yè)或者是私人是不愿意投資農(nóng)業(yè)的，但是政府選擇這種公益化的投資能夠取得較大的社會效益。從上述3個(gè)發(fā)達(dá)國家來看，政府財(cái)政投資主要集中在以下方面：①農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資大、收益慢，但是關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，所需資金一般也比較多，美國、法國、日本對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資基本是由政府財(cái)政進(jìn)行全額投入。②農(nóng)業(yè)科教及技術(shù)推廣服務(wù)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)業(yè)的科技化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然對土地依賴較大，但是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)對科技的依賴性也是越來越強(qiáng)?？v觀世界農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化國家，政府財(cái)政對科技投入都是非常大的。目前發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)值科技的貢獻(xiàn)份額占到80%以上。③農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，化肥、農(nóng)藥的大量施用導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境遭到很大的破壞，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，目前發(fā)達(dá)國家通過大量的財(cái)政投資進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，致力于土壤品質(zhì)提高、土地肥力增強(qiáng)及水土保持等。

　　3.政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的功能具有導(dǎo)向性

　　農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開政府的投資，政府投資的目標(biāo)不是一成不變的，而是隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展而改變的。同樣，政府的投資對農(nóng)民以及其他企業(yè)而言也具有導(dǎo)向性。例如，政府加大農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼，更多的企業(yè)就會從事出口貿(mào)易;政府加大生態(tài)農(nóng)業(yè)的投資，農(nóng)民就會選擇發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。美國、日本等國政府大力投資發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有很明顯的導(dǎo)向性，即農(nóng)民會更多地施用有機(jī)肥、減少施用農(nóng)藥、積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等。

　　三、主要啟示與借鑒

　　1.加快農(nóng)業(yè)投資立法，規(guī)范政府的投資行為

　　通過對美國、法國、日本3國分析可知，政府在對農(nóng)業(yè)投資的方向、方式與目標(biāo)方面皆是有法可依的。通過立法可以規(guī)范政府的投資行為，防止投資的隨意性。從中國目前的實(shí)際情況看，各級財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資還是比較隨意的，目前的法律規(guī)范很少涉及對農(nóng)業(yè)投資的規(guī)范，容易造成投資不穩(wěn)定，影響農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。中國應(yīng)該盡早制定有關(guān)政府對農(nóng)業(yè)投資方面的立法規(guī)范，確保政府對農(nóng)業(yè)投資的理性規(guī)范。

　　2.保證政府財(cái)政投資總量的持續(xù)增長

　　農(nóng)業(yè)具有脆弱性、弱質(zhì)性特點(diǎn)，受到氣候的影響比較大，在發(fā)展的過程中具有一定的不確定性，所以政府在有關(guān)農(nóng)業(yè)的預(yù)算中要能將一些不可預(yù)見的因素包括進(jìn)去，這樣才能保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。中國自改革開放以來，政府對農(nóng)業(yè)的投資決策具有一定的隨意性，而且投資缺乏穩(wěn)定性。雖然政府財(cái)政投資總量具有一定的增長，但是增幅不大，偶爾還有回落，從而導(dǎo)致了投資效益的下降。在今后的投資中，應(yīng)該盡量科學(xué)預(yù)測，將一些不穩(wěn)定、不可預(yù)測的因素涵蓋進(jìn)去。

　　3.合理配置資源，提高投資效益

　　長期以來，中國政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的投資存在著重支出、重到位、輕管理、輕效益的問題?？梢越梃b發(fā)達(dá)國家的做法，從2個(gè)方面改進(jìn)：①優(yōu)化財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，著重公益性、服務(wù)性支出，加強(qiáng)投資需求與供給結(jié)構(gòu)之間的平衡。②加強(qiáng)投資管理，不管是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，在投資項(xiàng)目的選擇、評估上一定要遵循科學(xué)原則，建立指標(biāo)體系，統(tǒng)一規(guī)劃，防止重復(fù)使用與交叉使用，加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)。

　　4.引導(dǎo)社會資本對農(nóng)業(yè)的投入

　　雖然政府財(cái)政的直接投資是十分重要的，但是政府還可以通過政策傾斜及引導(dǎo)吸納社會資本參與到農(nóng)業(yè)投資中來，鼓勵(lì)私人資本對農(nóng)業(yè)的投入，尤其是鼓勵(lì)社會資本對農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)科技教育的投入，在一定程度上可以減輕公共財(cái)政的壓力，也能使農(nóng)業(yè)受到全社會的關(guān)注，減少農(nóng)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)。

　　5.遵守WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，轉(zhuǎn)變投資重心

　　中國加入WTO之后，政府財(cái)政在對農(nóng)業(yè)投資的過程中應(yīng)該盡量遵守烏拉圭回合談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的基本規(guī)則，盡量將投資的重心轉(zhuǎn)向?yàn)檗r(nóng)業(yè)提供科技服務(wù)、教育服務(wù)、技術(shù)推廣、水利設(shè)施建設(shè)及病蟲害防治的市場化配置下的綠箱政策措施，削減政府直接投入、直接補(bǔ)貼的黃箱政策措施。

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