精心規(guī)劃是科學(xué)發(fā)展的重要前提，規(guī)劃的實施影響乃至于決定未來發(fā)展的效果。國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)提出，要加強(qiáng)規(guī)劃工作，實施科學(xué)發(fā)展。要加強(qiáng)旅游規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善旅游規(guī)劃體系，這為旅游業(yè)發(fā)展指明了方向。

規(guī)劃是個人或組織制定的比較全面長遠(yuǎn)的發(fā)展計劃，是對未來整體性、長期性、基本性問題的思考和考量，是未來整套行動的方案。規(guī)劃是融合多要素、多人士看法的某一特定領(lǐng)域的發(fā)展愿景。

長期以來，旅游規(guī)劃不到位、不科學(xué)、不落實等問題突出。一是具體旅游開發(fā)建設(shè)項目的規(guī)劃，形成八股文格式的固定文本，似乎面面俱到卻又流于形式，有些甚至由不懂旅游的規(guī)劃設(shè)計機(jī)構(gòu)編制，普遍缺失好的策劃，市場分析不到位，項目特色不鮮明，盈利模式不清晰不充分，運(yùn)營策略欠謀劃，項目建成之后缺乏吸引力和盈利能力，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)營不善、效益不佳，讓投資者交了巨額學(xué)費。二是區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃，戰(zhàn)略研究甚于規(guī)劃布局，對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等研究不充分，結(jié)合不緊密，往往是地方旅游部門自彈自唱，對于區(qū)域旅游發(fā)展的指導(dǎo)性不高，空間布局上沒有剛性，只能“墻上掛掛”，被動地跟著投資項目走，幾年就重新修編一次。三是地方城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，普遍沒有充分考慮旅游業(yè)發(fā)展的實際需求，城市公共設(shè)施規(guī)劃主要考慮常住人口，沒有全面考慮外來游客需求。在深入推進(jìn)全域旅游發(fā)展、倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)旅游的關(guān)鍵時期，必須切實加強(qiáng)和改進(jìn)規(guī)劃工作，強(qiáng)化規(guī)劃的引領(lǐng)功能。

客觀審視我國規(guī)劃管理體系，部門分割現(xiàn)象比較嚴(yán)重。雖然旅游法規(guī)定了旅游業(yè)發(fā)展必須編制規(guī)劃，但依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法編制的城鄉(xiāng)發(fā)展的系列規(guī)劃，依據(jù)土地管理法編制的土地利用規(guī)劃，依據(jù)環(huán)境保護(hù)法編制的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，還有交通規(guī)劃等專項規(guī)劃都由相應(yīng)的職能部門編制與實施;雖然在規(guī)劃管理辦法中，有部門審查的程序來保障規(guī)劃之間的銜接，但實施的協(xié)同性仍然很難達(dá)到渾然一體的境界。

從根本上來看，規(guī)劃協(xié)同的源頭在于編制環(huán)節(jié)，協(xié)同的關(guān)鍵是規(guī)劃編制指導(dǎo)思想的統(tǒng)籌觀樹立。各職能部門分別編制規(guī)劃，指導(dǎo)思想就局限于部門職能的范疇，往往突出部門職能的特殊性、重要性，實施中難免相互矛盾，難于形成合力。

“多規(guī)合一”是全域旅游發(fā)展的前提和保障。全域旅游的核心理念是區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享。全域旅游要求涉旅部門聯(lián)動，充分發(fā)揮旅游帶動作用，在全域(省市縣)優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)社會資源。因此，全域旅游發(fā)展絕非旅游部門一己之力能夠完成，需要國土、城建、農(nóng)業(yè)、水利等多個職能部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這就需要從規(guī)劃出發(fā)，以“多規(guī)合一”的方式，形成一個全域旅游區(qū)“一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖”，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)好部門利益，落實好責(zé)任關(guān)系。這樣才有利于全域旅游工作推進(jìn)，有利于各個部門、不同產(chǎn)業(yè)之間統(tǒng)一步調(diào)。

全域旅游是推動“多規(guī)合一”的恰當(dāng)抓手。全域旅游的要求是旅游發(fā)展突破景點景區(qū)的界限，“放眼望去皆風(fēng)景，隨時駐足可旅游”，而不是景區(qū)內(nèi)外兩重天。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府主管部門在進(jìn)行旅游規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃、道路交通、環(huán)衛(wèi)設(shè)施等相關(guān)規(guī)劃時必須協(xié)調(diào)統(tǒng)一。與此同時，“多規(guī)合一”雖已經(jīng)開始試點，但在實際操作中仍存在諸多棘手問題，如“多規(guī)”的范圍如何確定、“合”的程度如何把握等，這都需要區(qū)域發(fā)展有明確目標(biāo)、有統(tǒng)一要求。全域旅游恰好能契合“多規(guī)合一”的實施條件，因此，結(jié)合全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建推動“多規(guī)合一”更具操作性。

要切實以全域思維為指導(dǎo)創(chuàng)新規(guī)劃模式。所謂全域思維，就是在全域旅游規(guī)劃中從區(qū)域社會生產(chǎn)要素配置出發(fā)統(tǒng)籌考慮規(guī)劃內(nèi)容，從重視“找資源、布項目”轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曂卣构残蓍e空間、優(yōu)化區(qū)域環(huán)境風(fēng)貌、完善旅游配套設(shè)施等，進(jìn)而實現(xiàn)從規(guī)劃“點”向規(guī)劃“面”轉(zhuǎn)變。

創(chuàng)新全域旅游規(guī)劃模式，應(yīng)從規(guī)劃編制和評價兩方面入手。首先，應(yīng)重新梳理規(guī)劃結(jié)構(gòu)和編制內(nèi)容，以全域資源要素配置為規(guī)劃主體，重視旅游公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)要素規(guī)劃、旅游保障體系規(guī)劃等在傳統(tǒng)規(guī)劃中被忽視的邊緣內(nèi)容。其次，要進(jìn)一步修訂《旅游規(guī)劃通則》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，或出臺全域旅游規(guī)劃技術(shù)要求，更新全域旅游規(guī)劃的評價方法和評價指標(biāo)。

“多規(guī)合一”并非只有一個規(guī)劃，而是強(qiáng)化“系統(tǒng)工程”理念，在制定區(qū)域規(guī)劃時以國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，強(qiáng)化城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業(yè)等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，進(jìn)而實現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)。