2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”;要科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，體現(xiàn)戰(zhàn)略性、提高科學性、加強協(xié)調(diào)性，強化規(guī)劃權(quán)威，改進規(guī)劃審批，健全用途管制，監(jiān)督規(guī)劃實施，強化國土空間規(guī)劃對各項規(guī)劃的指導約束作用。其實在此之前，尋求各項規(guī)劃統(tǒng)一、銜接及分級管理的國土空間規(guī)劃體系就屢屢在中央文件中被重點提及。關(guān)于如何推進多規(guī)融合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，也是眾多專家討論的焦點。
 

現(xiàn)實背景：各類規(guī)劃自成體系、缺乏銜接、各自為戰(zhàn)

規(guī)劃名目繁多

據(jù)中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國經(jīng)法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種，在名稱上一般叫做“規(guī)劃”;而據(jù)發(fā)改委統(tǒng)計，“十一五”期間，國務(wù)院有關(guān)部門共編制了156個行業(yè)規(guī)劃，省、地(市)、縣三級政府編制的規(guī)劃綱要、重點專業(yè)規(guī)劃多達7300余項，各類規(guī)劃名目繁多。

規(guī)則體系各異

城鄉(xiāng)規(guī)劃有《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》(GB50137—2011)《鎮(zhèn)規(guī)劃標準》(GB50188—2007);土地利用規(guī)劃有《全國土地分類(過渡期)》《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010—2007)，以及市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級土地利用總體規(guī)劃中相應的分類體系;旅游發(fā)展規(guī)劃有《旅游規(guī)劃通則》(GB/T18971—2003)，各類規(guī)劃均自成體系，對接困難。

多規(guī)合作存在技術(shù)障礙

各類空間規(guī)劃存在編制基礎(chǔ)缺乏協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計口徑、用地分類標準等各類要素不統(tǒng)一，規(guī)劃基期、規(guī)劃期不同的技術(shù)障礙，使得“多規(guī)合一”存在銜接難度大，成本高的問題。
 

“多規(guī)合一”政策理論實踐

近年來，“多規(guī)合一”成為規(guī)劃界理論研究和實踐的熱點。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”、“一張藍圖干到底”的要求，隨后《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014—2020》《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》《省級空間規(guī)劃試點方案》等政策出臺，使多規(guī)合一成為規(guī)劃改革的熱點和核心抓手。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)開發(fā)管制邊界，落實用途管制”，“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責”。

2013年12月 中央城鎮(zhèn)化工作會議

習近平總書記在會議講話中指出，積極推進市、縣規(guī)劃體制改革，探索能夠?qū)崿F(xiàn)“多規(guī)合一”的方式方法，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，并以這個為基礎(chǔ)，把一張藍圖干到底。

2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》

其重要觀點“加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等‘多規(guī)合一’”，成為“多規(guī)合一”的行動綱領(lǐng)，同時也標志著多規(guī)合一上升至國家政策?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布之后，中央展開了一系列試點工作，由海南、寧夏回族自治區(qū)等省份擴展到9省，試點級別也從省級、市級發(fā)展到縣級。

2014年8月《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》

通過開展試點工作，探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復制、可推廣的“多規(guī)合一”試點方案。同時，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制?！锻ㄖ诽岢鲈谌珖?8個市縣開展“多規(guī)合一”試點。

2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》

方案指出要構(gòu)建“以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途關(guān)注為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度”，構(gòu)建“以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”。

2016年《省級空間規(guī)劃試點方案》

總體要求省級空間規(guī)劃試點，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界(以下稱“三區(qū)三線”)，注重開發(fā)強度管控和主要控制線落地，統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的省級空間規(guī)劃，為實現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護制度積累經(jīng)驗、提供示范。

2017年10月18日《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報告》

報告指出要構(gòu)建“國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，堅決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為。

2018年2月28日《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》

要求自然資源部整合原國土資源部的國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃管理職責、國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責，負責建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施。

具體包括：推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，組織編制并監(jiān)督實施國土空間規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃。開展國土空間開發(fā)適宜性評價，建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預警體系。組織劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構(gòu)建節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局。建立健全國土空間用途管制制度，研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實施。組織擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃。負責土地、海域、海島等國土空間用途轉(zhuǎn)用工作。

2018年5月18日 全國生態(tài)環(huán)境保護大會

習近平總書記指出要全面推動綠色發(fā)展，重點是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，優(yōu)化國土空間開發(fā)布局，調(diào)整區(qū)域流域產(chǎn)業(yè)布局，培育壯大生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)。李克強總理指出，要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局，嚴守生態(tài)保護紅線，加強生態(tài)保護修復、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。

李克強書記指出要要加強生態(tài)保護修復，構(gòu)筑生態(tài)安全屏障。建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和協(xié)調(diào)有序的國土開發(fā)保護格局，嚴守生態(tài)保護紅線，堅持山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復、區(qū)域統(tǒng)籌、綜合治理，完善自然保護地管理體制機制。堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護、協(xié)同發(fā)揮政府主導和企業(yè)主體作用、協(xié)同打好污染防治攻堅戰(zhàn)和生態(tài)文明建設(shè)持久戰(zhàn)。

2018年12月 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》

中央統(tǒng)一規(guī)劃體系，明確國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用。強調(diào)應該理順規(guī)劃關(guān)系立足新形勢新任務(wù)新要求，明確各類規(guī)劃功能定位，理順國家發(fā)展規(guī)劃和國家級專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關(guān)系，避免交叉重復和矛盾沖突。統(tǒng)一規(guī)劃體系，形成規(guī)劃合力堅持下位規(guī)劃服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃服務(wù)上級規(guī)劃、等位規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。
 

國土空間規(guī)劃將統(tǒng)領(lǐng)各項規(guī)劃

《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的實施將進一步強化國土空間規(guī)劃對各項規(guī)劃的指導約束作用。針對如何推進規(guī)劃融合，更好的實施國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，解決當前空間規(guī)劃重疊的問題，各部門、專家學者對此建言獻策，提出構(gòu)想和建議。

陸昊：規(guī)劃不是某一專項規(guī)劃，而應是國土空間規(guī)劃

(國家自然資源部黨組書記、部長)

在空間規(guī)劃體系和理念中，規(guī)劃既不是城鄉(xiāng)規(guī)劃也不是土地利用規(guī)劃，而應該是國土空間規(guī)劃。要集約優(yōu)先、保護優(yōu)先，用更少的新增建設(shè)用地指標，支撐新的經(jīng)濟總量增長。對建設(shè)用地規(guī)劃，要先搞清楚高效利用區(qū)、低效利用區(qū)、閑置土地的情況，閑置土地盡快使用，低效利用土地要會同其他部門提高使用效率。要建立不同層級能夠全覆蓋的國土空間劃分體系(如城鎮(zhèn)建設(shè)用地、生態(tài)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)等)，各個分類之間是一級并列的，不能有大規(guī)模交叉。合理劃分之后在相應層級、相應分區(qū)類型中建立規(guī)劃體系和管控細則。自然資源部將從邏輯、法理、技術(shù)方面進行探索，尤其要搞清楚農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)的關(guān)系。

趙毓芳：新時代國土空間規(guī)劃工作的重要意義

(自然資源部規(guī)劃司副司長)

一是要堅持綠色發(fā)展理念，構(gòu)建科學適度有序的國土空間布局體系，引導建立區(qū)域協(xié)調(diào)功能互補的空間格局。二是要推進國土空間高質(zhì)量發(fā)展，將山水林田湖草作為生命共同體，統(tǒng)籌謀劃自然資源的開發(fā)利用、整治修復，提升國土空間的開發(fā)保護利用水平。三是要強化規(guī)劃的約束性、指導性和引領(lǐng)性，在自然資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，形成全域全類型空間管制措施。

莊少勤：國土空間規(guī)劃要注重目標、問題和運行機制

(自然資源部國土空間規(guī)劃局局長)

國土空間規(guī)劃的理論、方法和實踐，要順應生態(tài)文明新時代發(fā)展的要求而優(yōu)化。作為謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具，國土空間規(guī)劃要注重目標、問題和運行導向，要圍繞前瞻性、科學性和操作性，分析地區(qū)的發(fā)展動力、推斷未來發(fā)展趨勢、布局地區(qū)V4.0空間，從而制定管用、適用、好用的規(guī)劃。

孫安軍：城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型

(中國城市規(guī)劃學會理事長)

空間規(guī)劃的改革過程是一種“揚棄”過程，新的國土空間規(guī)劃應該傳承城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌作用，傳導機制和科學決策機制。

賈克敬：國土空間規(guī)劃體系的構(gòu)建

(中國土地學會土地規(guī)劃分會秘書長)

首先，新時代的國土規(guī)劃必須以生態(tài)文明為基礎(chǔ)，強化底線安全意識;其次，新時代的國土規(guī)劃是一個繼承與創(chuàng)新的國土規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃等都各有所長，應該取長補短;第三，應該是一個以“雙評價”為基礎(chǔ)引導國土空間格局優(yōu)化的的規(guī)劃;第四，必須能夠協(xié)調(diào)國土空間利用的矛盾;第五，國土規(guī)劃應該是一個覆蓋和引導全域生產(chǎn)力布局的規(guī)劃;第六，是一個注重集約節(jié)約、推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式的規(guī)劃;第七，一個施行全域全類型國土空間用途管制的規(guī)劃;最后，是能夠促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和提升國土空間質(zhì)量功能的規(guī)劃。

林堅：空間規(guī)劃是實施國土空間用途管制的基礎(chǔ)

(北京大學城市與環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任/教授)

國土空間首先是自然資源的載體，而自然資源監(jiān)管包括載體使用許可、載體產(chǎn)權(quán)許可和產(chǎn)品生產(chǎn)許可，國土空間用途管制對應資源載體使用許可，是產(chǎn)品生產(chǎn)許可和載體產(chǎn)權(quán)許可的前置條件。我國現(xiàn)有的空間規(guī)劃體系存在規(guī)劃種類多，內(nèi)容、管理邏輯基本相同，產(chǎn)生沖突的矛盾焦點是土地發(fā)展權(quán)管理權(quán)力;國家推進以資源保護為出發(fā)點的一級土地發(fā)展權(quán)管理，對屬于地方事權(quán)的二級土地發(fā)展權(quán)管理將產(chǎn)生更強的約束力。

張曉玲：集聚開發(fā)應成為國土開發(fā)的主要方式

(中國土地勘測規(guī)劃院總工程師 )

應將集聚開發(fā)作為國土開發(fā)的主要方式。國土空間開發(fā)利用應該與資源環(huán)境承載能力匹配，強調(diào)效率和效益;同時應對國土實施差別化保護，將國土綜合整治為主要手段，注重改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，加快和提升國土功能;要加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)，促進區(qū)域均衡發(fā)展，并注重通過引導和管控來優(yōu)化國土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

樊杰：建立健全國土空間開發(fā)保護制度

(全國政協(xié)委員、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長)

要堅持中國特色，發(fā)揮制度優(yōu)勢，進一步加強空間管治的剛性約束力。同時，要著力補齊短板，進一步提升空間治理能力的現(xiàn)代化水平，理順國土空間開發(fā)保護制度，并充分運用市場機制使國土空間真正得以合理開發(fā)和保護。